То, что земство не оказалось «мертворожденным детищем самодержавия, а пустило корни, приобрело значение известной общественной силы»¹⁴, сумело развернуть буржуазную хозяйственно-культурную деятельность, показывает, что реформа эта была назревшей исторической необходимостью. 
        Устройство земского самоуправления определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом населения. 
        Чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и интересам, уже не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно их обеспечить. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения.

      Между тем меры для развития торговли и  промышленности могли принимать только правительственные учреждения. Открытие ярмарок, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в некоторых случаях допускалось только с утверждения центральной власти Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий.

      Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

      Особенно  большим препятствием дальнейшему  капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения. Нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей местности, что приносило прямые убытки купцам и промышленникам.

      Неурожаи  были постоянным бедствием в царской  России. Царские чиновники, разумеется, не проявляли заботы о каком-либо внедрении агрономической культуры в крестьянские хозяйства. Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом — многочисленными и опустошительными пожарами. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение кирпичного и черепичного производства на местах.

       В тяжелом состоянии находилось  и медицинское дело. Население фактически  не пользовалось медицинской помощью. «До земства, - писал С.Н. Корженевский в своей работе «Земская медицина в Тверской губернии» (М., 1898), - амбулаторного лечения не было. Не было, в сущности, и коечного лечения…больницы были не лечебными заведениями, а казематами, куда может загнать человека  лишь крайняя нужда и безысходность, да и то при условии, что  с него взять ничего нельзя, а следовательно нельзя взять и платы за лечение».¹⁵.Больницы приказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегали пользоваться ими. «Нередко в одном терапевтическом отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и душевно больные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали».¹⁶

         В ещё худшем состоянии находились  госпитали. «Русские солдаты, - писал  академик Е.В. Тарле, - нисколько  не боявшиеся самых кровопролитных  сражений, боялись госпиталей».¹⁷

         Растущая промышленность требовала  многочисленных кадров рабочей  силы. Государству нужна была  многомиллионная армия, которой  не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела  была вопиющей, но царская бюрократия  не была способна что-либо изменить  в этом отношении.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны была неграмотность широких  масс населения. Крымская война показала

важность решения  данного вопроса. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования  плохо осваивали солдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъём сельского хозяйства был немыслим без знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

        Распространение образования становилось  очень важной потребностью капиталистического  развития, тем более необходимой  после отмены крепостного права,  когда крестьянство получило  возможность заводить торговые  и промышленные предприятия, заключать  всякого рода сделки, предъявлять  иски и т. д.

        Если при крепостном праве  бывали случаи, когда отдельные  помещики-филантропы заводили школы  для своих крестьян, то после  отмены крепостного права и  этих школ не стало. Лишь  в немногих селениях государственных  и удельных крестьян существовали  сельские школы. Высочайшие повеления  и указы царского правительства  об улучшении дела начального  народного образования оказывались  безуспешными.

        Более всего упреков и нареканий  вызывала организация управления  земскими повинностями. «Десятилетний  опыт показал, что недостатки  управления земскими повинностями  на деле так велики и ведут  к столь неблагоприятным результатам,  что нельзя медлить с совершенным  преобразованием этой части администрации».¹⁸

Комиссия министерства внутренних дел признавала, что «успех местного хозяйственного управления невозможен, пока оно находится в руках  лиц, не заинтересованных непосредственно  в пользах земства, и пока те сословия, на обязанности которых лежит  исполнение повинностей, не будут отстранены от участия в руководстве ими».¹⁹Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах ХIХ века в совершенно расстроенном состоянии.

       Личный состав чиновников, на  которых лежало управление, был  ниже всякой критики. Середонин  писал, что «губернаторам было  явно не под силу справляться  с задачами им поставленными  при тех средствах, которыми  правительство могло их снабдить».²⁰

         Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью, - сословное, бюрократическое уездное и губернское  управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития.

        Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом.

         С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

И.С. Аксаков  писал А.И. Кошелеву 29 сентября 1862 года: «Только теперь начинает вполне сказываться  наша социальная революция помещичьему  и всему общественному быту. Слишком 200 лет все общественные  отправления  поставлены были в зависимость от крепостного права: торговля, промышленность, общественная жизнь, внешняя история  и прочее. С уничтожением крепостного  права разрушается не только быт  помещичий, но и все здание нашего общества».²¹

         Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость последней.

        В результате можно сказать, что Земская реформа, планируемая правительством Александра II, должна была удовлетворить двум основным требованиям действительности: улучшить местное хозяйство и дать исход запросу на самоуправление, заявленное общественным мнением.

Но от осознания  необходимости преобразования местного управления до его осуществления  было далеко. Предстояли ещё долгие поиски путей, по которым можно было бы производить изменения в системе  управления России.

Глава II. Особенности подготовки реформы местного управления. 

        «История разработки положения  о земстве служит наглядным  доказательством того, как иной  раз реформа, задуманная при  единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию  и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции».²²

      Решение правительства приступить  к выработке проектов преобразования  губернских и уездных учреждений  появилось в печати ещё в  1859 году. 25 марта 1859 года царь дал  высочайшее повеление, которым  были окончательно определены  главные начала будущего устройства  уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного  управления в уезде в смысле  предоставления ему «большего  единства, большей самостоятельности  и большего доверия», а также  определения «степени участия  каждого сословия в хозяйственном  управлении уезда»²³. То же было сказано и в повелении 23 октября 1859 года относительно образования хозяйственного управления в губерниях.

         Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессословного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была.

         Разработка подробных проектов на основе указанных начал возлагалась на комиссию, учреждённую при Министерстве внутренних дел. Она была образована 27 марта 1859 г., в том же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому вопросу. Во главе комиссии был поставлен Н.А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах «человеком крайних взглядов»²⁴.

          В программе работ комиссии определялся круг проблем, по которым необходимо было разработать законопроекты. В их число входило учреждение хозяйственно - распорядительного управления  губерниях и в уездах; положение об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трём проблемам: каковы предметы ведения уездного хозяйственно – распорядительного управления, «как и из кого, образовывать это управление», «какую степень власти ему предоставить».²⁵

       В «Краткой записке по делу  об устройстве уездного управления»  комиссия предложила включить  в сферу компетенции уездного  управления вопросы, касающиеся  устройства сельских обществ,  создания специальных 

«совещательных  учреждений» для обсуждения хозяйственных  интересов местностей, учреждения «для разбора взаимных претензий, возникающих  между помещиками и крестьянами».²⁶

       Комиссия разработала проект  реформы местного управления («Главные  начала устройства уездного управления  и полиции»), в котором предполагалось  практически всю полноту власти  на уровне уезда сосредоточить  в руках назначаемых правительством  уездных начальников, в ведении  которых должны были находиться  контроль над исполнением правительственных  распоряжений, наблюдение за законностью  и порядком. Им же подчинялась  уездная администрации и полиция.  Проектом значительно сокращались  полномочия местного дворянского  собрания.

       Комиссия разработала также «Предложение  об устройстве сельских обществ  в помещичьих селениях и об  учреждении волостей». В этом  документе говорилось о том, что «каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик», несколько имений образуют волость, в размере от 10.000 ревизских душ²⁷ «Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости».²⁸