Особенности подготовки реформы местного управления

Содержание

Введение

Глава I. Предпосылки преобразований в сфере местного управления…..……7

Глава II. Особенности  подготовки реформы местного управления…….........14 
Глава III. Земская реформа 1 января 1864 года и её последствия…..……………..23 
Заключение…………………………………………………………………....… 30 
Источники (литература, статьи)….……………………………………………..33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение.

      В современной России, мы часто сталкиваемся с проблемами, решение которых  порой связано с обращением в  местные или государственные  органы управления. Часто бывает так, что человек, пришедший на прием  в кабинет главы администрации  N-го района или области, слышит типичные фразы: «Это не в нашей компетенции, обращайтесь в …». В действительности же, государство не в силах уследить за тем, чтобы права и свободы граждан гарантировались в каждом уголке нашей родины. Вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть преодолены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию внешней политики государства, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования и т.п. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованьях. Здесь, прежде всего и должны быть созданы условия для воплощения гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

     Начиная с XVII в., в России создаются и действуют различные местные органы управления. Но лишь с середины XIX в. формируется самоуправление на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел. В ходе Земской реформы 1864 года создавалась первая российская избирательная система.

 Опыт формирования  этой системы является весьма  актуальным для современной России, ибо дает пример серьезной  работы по согласованию позиций  внутри правящей элиты, оригинальных  попыток учитывать территориальную  специфику государства и интересы  различных слоев населения, подбирать механизмы и процедуры выборов с целью “ненасильственного вывода страны из системного кризиса и ее постепенной последняя стадия реформы по устройству органов местного самоуправления, что по сути дела и являлось основной целью указанной реформы.

К изучению Земской  реформы, проведённой в 1864 году Александром  II, обращался ряд исследователей.

      Первую  попытку критики закона о земских  учреждениях со стороны дворянской либеральной оппозиции сделал буржуазный общественный деятель А.А. Головачёв  в своих полемических очерках  «Десять лет реформ. 1861-1871гг». Он упрекал правительство в отсутствии осознанных общих начал государственных  преобразований, в силу чего реформы 60-70-х годов оказались оторванными  друг от друга и не связанными общей  идеей. А.А. Головачёв отказывался  признать в земских учреждениях  органы действительного самоуправления, считая их лишь особой ветвью «центрального  управления для заведования  известной  отраслью хозяйства, распорядиться  которой самостоятельно они не могут».¹ Противоположную точку зрения высказал академик В.П. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление» (М., 1874). Единственный путь к процветанию земства он видел в объединение его с государственным управлением. «Самостоятельность местных учреждений и отсутствие у земств всякой власти даже в границах их компетенции» В.П. Безобразов считал «главными пороками земств»².

      Дальнейшее  развитие теория местного самоуправления получила  в конце XIX-начале XX века в работах буржуазных профессоров русского права А.Д. Градовского (Собр. соч., т. II, СПб., 1889) “История местного управления в России”, т. II, Спб., 1893). И А.Д. Градовский, и А.А. Головачёв примыкали к сторонникам так называемой «государственной» теории самоуправления, которая отрицала какое бы то ни было противопоставление государственных и местных дел и рассматривал земские учреждения как государственные органы, ведавшие определенными предметами местного хозяйства по назначению правительства. Оценивая органы самоуправления как государственные учреждения,  А.Д. Градовский настаивал на предоставлении земским учреждениям самостоятельности и исполнительной власти  в пределах дарованных им прав.  
      Четырёхтомная монография Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет» (т. I – IV, СПб., 1909-1911) в сравнении с указанными работами была значительным шагом вперёд в оценке роли земства, поскольку автор доказывал, что деятельность земских органов местного управления направляли в своих интересах господствовавшие в земстве помещики. В его книгах собран огромный фактический и статистический материал, позволяющий судить о действительном объёме земской деятельности. В основу труда Б.Б. Веселовского была положена либеральная идея о прогрессивности земства, с преуспеванием которого автор связывал тогда успехи хозяйства и культуры в государстве. 
        Все эти работы, несмотря на различный подход к вопросу о местном самоуправлении и различия в исходных позициях, несмотря на всё многообразие оттенков во взглядах, являются буржуазными по своему содержанию. Авторов привлекала, главным образом, общая теория самоуправления, либо же хозяйственная деятельность земства; они не объясняли его социальную сущность. 
        В дореволюционных работах, посвящённых этой теме, общественно-политической стороне рассматриваемого вопроса уделено мало внимания, а процесс подготовки земской реформы почти вообще не получил освещения. Царское правительство не было заинтересовано в выяснении закулисной стороны своей законодательной деятельности. Между тем нельзя понять сущность закона, не зная условий, при которых он создавался.

Оценку земской  реформе 1864 года дал и В.И. Ленин. В своих работах «По поводу юбилея», «Картинки жизни», «Либеральные земцы уже идут на попятный», «Откровенно» и многих других определил буржуазное содержание реформ 60-70-х годов XIX века и земской реформы в частности. Он говорил о помещичьей социальной природе земства, пытался объяснить значение земской деятельности, отношение самодержавия к земству и сущность земского движения.  
       В.И. Ленин оценивал земскую реформу как «уступку, которая отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения революционного натиска»³. По его мнению, все реформы 60-70-х гг. XIX века были обусловлены революционной ситуацией. Это были половинчатые уступки, политическая цель которых состояла в том, чтобы «перетянуть»⁴ на сторону правительства буржуазных либералов. 
       В.И. Ленин указывал, что земства с самого начала были «… пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку её всевластие не нарушалось… всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством и принялась всячески травить его».⁵

      Большой вклад в изучение реформ Александра II внесли советские историки Зайончковский П.А. («Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х

годов». М.,1964; «Российское  самодержавие в конце XIX столетия». М.,1983) и Гармиза В.В. Последний в своей работе «Подготовка земской реформы 1864 года» впервые использовал неопубликованные материалы восемнадцати архивных фондов Центрального государственного исторического архива в Москве, Центрального государственного исторического архива в Санкт-Петербурге неизданные документы отдела рукописей Государственной библиотеки им. Ленина в Москве, а также источники, содержащиеся в личном фонде П.А. Валуева, в фонде совета министров. Среди материалов фонда П.А.  Валуева научный интерес представляет неопубликованная часть его дневников за 60-е годы и секретные записки. Адресованные начальнику III отделения шефу жандармов князю Н.Д. Долгорукову, в которых П.А. Валуев давал оценку внутреннего положения государства и обосновывал свои политические предложения.

      Из  опубликованных источников особенное  значение для исследования имеют  «Материалы по земскому общественному  устройству» (тт. I - II, 1885-1886 гг.) и «Историческая записка о ходе работ по составлению и применению положения о земских учреждениях». Материалы по земскому общественному устройству содержат документацию работ комиссии П.А. Валуева за 1862-1863 годы. Разумеется, они ограничиваются только официальной стороной дела и не вскрывают глубоких общественных противоречий пореформенного периода, отразившихся и на работе комиссии. «Историческая записка» существенно дополняет материалы. В ней в систематизированном виде представлена не только деятельность комиссии П.А. Валуева по разработке земской реформы, но и работа соединённого присутствия и общего собрания государственного совета. Это придаёт особую ценность исторической записке, т.к. журналы государственного совета в архиве не сохранились. Много интересных сведений даёт и периодическая литература 50-60-х годов XIX века.

Как видно из историографического обзора оценка земской реформы, проведённой правительством Александра II, довольно неоднозначна. Поэтому в рамках этой курсовой работы для понимания сущности Земской реформы 1864 года представляется важным проследить, как и кем готовился проект реформы, под действием каких факторов менялся, а также объективно оценить последствия реформы.

      В заключение, хотелось бы сказать несколько  слов и о структуре данной работы. Она состоит из введения, трёх глав и заключения. Ниже так же приведены источники (литература и статьи) данной курсовой работы.

Для наиболее полного  изучения выбранной темы необходимо для начала проанализировать кризис самодержавия, свидетелем которого и  явился Александр II.Указав особенности развития России в данный период, сразу перейдем к рассмотрению основных нововведений, а уже потом, охарактеризуем результаты проведённых преобразований. 

Глава I. Предпосылки преобразований в сфере местного управления.

      «Невыразимо жалкое зрелище представляла собой  святая Русь, когда Николай I навеки закрыл свои глаза, и в весьма значительной степени всё это было делом его собственных рук».⁶ Грубый и свирепый произвол, сменивший всякое понятие о законности, подкупность всего чиновничьего и полицейского люда вплоть до министров – так можно охарактеризовать период правления этого императора. «Русский народ стонал под игом рабства, хотя бы и носившим кличку крепостного права»⁷. По первому доносу каждый человек мог быть схвачен, брошен в тюрьму, посажен в крепость или отправлен в Сибирь. «Лица, забритые в солдаты»⁸, должны были долгих двадцать пять лет носить это «невыносимое ярмо»⁹. Еврейских мальчиков насильно отнимали у родителей, крестили и готовили к военной службе. Ко всему этому Николай I втянул Россию в Крымскую войну. Тысячи людей погибли в Крыму и на Кавказе от вражеских пуль и бомб, десятки -  вследствие недостатка провианта и отсутствия медицинской помощи. Из-за отсутствия дорог нельзя было ни добраться в Крым своевременно, ни подвезти туда всё необходимое. Что же удивительного, если война закончилась для Росси таким позором? Но, пожалуй, главное к чему она привела, это к осознанию необходимости реформ.

Ход Крымской войны  наглядно продемонстрировал преимущества капиталистической экономики. В  стране усиливалось недовольство общества политикой николаевского правительства. В этих условиях противники перемен вынуждены были умолкнуть и затаиться. Быть или не быть реформам определяют, безусловно, объективные исторические закономерности, экономические и социальные факторы развития стран. Однако,  когда и каким именно реформам быть,  зависит от людей.

      Получив прекрасное образование и уроки  государственного управления в николаевской системе, Александр II слыл сторонником жёсткого курса. Однако «император при этом не казался ни догматиком, ни, тем более, бездушным деспотом»¹⁰. Александр знал о предыдущих попытках Зимнего Дворца реформировать существующие в стране порядки. То, что Александр II решился на перемены, говорит об осознании им того, что угрожало России.

      Этому домашнему человеку, который «любил выдумывать новые виды военных реформ»¹¹, суждено было войти в историю как одному из авторов коренных преобразований русской жизни. Решимость императора не допустить скатывания страны на второстепенные позиции на континенте, желание выполнить давние планы Зимнего Дворца, «непоколебимая уверенность в своей правоте»¹², «удачное» стечение обстоятельств привели к тому, что именно Александр II стал, по выражению А.И. Герцена, «Царём-освободителем»¹³. 19 февраля 1861 года, в шестую годовщину своего восшествия на престол, Александр II подписал манифест об отмене крепостного права в России. Но реформа не излечила полностью всех болезней, она лишь добавила к традиционным вопросам новые: необходимо было производить изменения в области суда, финансов, военного дела, образования и, конечно, местного управления.

      Вопрос  о причинах, вызвавших создание земских  учреждений, не ставится как отдельная проблема. Общее признание в русской буржуазной науке получила мысль о том, что земская реформа была естественным следствием отмены крепостного права. Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства осознание необходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями.

      Разумеется, признание непригодности дореформенных  местных учреждений и управления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства их на началах самоуправления. Оно было распространено уже в начале Крымской войны, между тем земская реформа начала проводиться в 1864 году.

      В процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта. Объяснять земскую реформу только признанием неудовлетворительности управления земскими повинностями — значит искусственно сужать роль земства, давать идеалистическое объяснение явлениям экономического и социального характера.