Основы муниципального управления

     Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало.

     Одни  из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

     Важным  моментом  реформы  местного  самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для 
формирования финансово-экономической основы местного 
самоуправления и осуществление мер государственной поддержки 
местного самоуправления.

     В сентябре 1997 года был принят Федеральный  Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

     Процесс формирования системы местного самоуправления и 
законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить 
первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно 
представить функционирование современной модели местного 
самоуправления.

     Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

     Прежде  всего,  необходимо выделить    существенные признаки, составляющие содержание понятия «местное самоуправление».

     Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: «самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства»².

     Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам³.

     Лазаревский Н.И. определял самоуправление как⁴:

     1. осуществление правительственных  прав по поручению государства;

     2. деятельность, состоящую в исполнении  местных задач государственного управления;

     3. исполнение задач, государственного управления самим государством.

     Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.

     Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Оно получило развитие и большую автономию в странах без опыта демократических начал (Италия, Финляндия). В России же оно является частью государства, но при этом не входит в систему органов государственной власти.

     С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.

     Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному. 

1.2. Зарубежные модели организации местного самоуправления 

     Реформа местного самоуправления происходит в  России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент,

     Сейчас  пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.

     Принцип самоуправления - один из наиболее древних  и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.

     Основы  правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века⁵. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе «зародыш» буржуазного муниципализма.

     В начале XX века получила свое признание теория, согласно  которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц⁶.

     На  современном этапе развития мирового общества существуют

различные типы и модели местного самоуправления.

     Англосаксонская - получившая свое распространение  в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.

     Континентальная (французская) - модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

     Советская модель - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:

     -правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

     - принцип жесткой централизации  управления;

     - принцип патернализма;

     - функционирование органов местного  самоуправления в системе органов государственной власти;

     - отсутствие муниципальной собственности,  местных бюджетов и т.п.

     Местное самоуправление в США учреждается  и регулируется в соответствии с  их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество⁷. В США сложились три основных модели местного самоуправления.

     1. Сильный мэр - Совет, действующая  в большинстве самоуправляющихся городов США;

     2. Слабый мэр - Совет;

     3. Модель Совет - Управляющий, используется  в 40% случаев в городах средних размеров.

     Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах⁸:

     - формализация принципа разделения  властей на всех уровнях;

     - выборность высшего должностного  лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

     - сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

     - установление       единообразной       структуры       местного  самоуправления;

     - местные автономии;

     - выборности всех должностных  лиц местного самоуправления;

     -право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

     - издание своих постановлений  в пределах законов и др.

     Изучение  использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

     Рассматривая  систему местного самоуправления в  ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ⁹. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

     Государственное устройство государства построено от общин и 
союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх. 
Существуют две основные формы организации местного самоуправления: 
южно-германская и северо-германская которые, в свою очередь, 
представлены «парламентской» и «президентской» моделью 
формирования органов руководства общины.

     Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

2.1. Современная модель  местного самоуправления  в РФ 

     Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление¹⁰:

     - власть, действующая в пределах, установленных законом;

     -наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

     - власть с четко обозначенными функциями в государстве;

     - наличие выборных органов местного  самоуправления.

     А также обозначает черты, присущие различным  моделям местного самоуправления.

     Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

     - экономической модели общества  и отношений, возникающих в сфере собственности;

     - демократических интересов в  обществе и государстве; 

     - региональных,      национальных,   местных   традиций   и   особенностей осуществления власти на местах.

     Этот  перечень далеко не полный, но на наш  взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

     Модель  вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается , исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.