Муниципальные выборры:законодательство и практика проведения

Согласно Федеральному Закону №67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» период подготовки и проведения выборов начинается со дня официального опубликования  решения уполномоченного должностного лица или представительного органа государственной или местной  власти о назначении муниципальных  выборов до дня представления  избирательной комиссией, организующей эти выборы, отчёта о расходовании средств муниципального бюджета, предназначенных на эти цели.

Таким образом, организация  выборов – это система установленных  законодательством действий субъектов  избирательного процесса, направленных на обеспечение конституционных  прав граждан избирать и быть избранными.

Остановимся подробнее на стадиях муниципального избирательного процесса.

Первой стадией считается  назначение выборов. Муниципальные  выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления.  Назначение выборов знаменует собой старт  избирательной кампании, а самостоятельное  значение этой стадии избирательного процесса обеспечивается строгостью законодательного регулирования, отношений, связанных  с определением видов назначаемых  выборов, тех, кто их назначает, и  сроков назначения.

Очередные выборы назначаются  в связи с истечением срока  полномочий органов местного самоуправления. Он не может быть менее двух лет  и более пяти лет (ч.1 ст. 8 ФЗ-№67от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Муниципальные власти не могут изменить (продлить или сократить) срок полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Если такое решение всё же состоялось, то оно применяется только после завершения полномочий этого действующего органа или депутата. Запрет на изменение срока полномочий действующих выборных органов местного самоуправления означает, что решения, изменяющие их, должны вступать в силу только по истечении сроков полномочий выборных органов местного самоуправления, действующих на момент принятия таких решений.

И всё же исключение из этого  правила есть. Продление или сокращение сроков полномочий муниципальных органов  не более чем на один год допускается  лишь в целях совмещения выборов  органов местного самоуправления с  днём голосования на выборах в  региональные или федеральные органы государственной власти. Решение  об изменении сроков полномочий в  этом случае осуществляется нормативным  правовым актом муниципального образования, который доводится до сведения Центральной  избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ).

Внеочередные (досрочные) выборы назначаются в связи с досрочным  истечением полномочий органов местного самоуправления. Основания такого прекращения  полномочий получили закрепление в  ч.16 ст.35, ст. 73 ФЗ-№131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как правило, ими являются: самороспуск представительного органа местного самоуправления; вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа. Основаниями досрочного завершения полномочий глав муниципальных образований являются: прекращение ими гражданства РФ; выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; отставка по собственному желанию и т.д.

Обязательного указания требует  ещё одно основание, касающееся представительных органов местного самоуправления и  глав муниципальных образований. Это  особый вид публично-правовой ответственности  муниципальных органов перед  государством в соответствии со ст.72-74 ФЗ№ 131 «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». За невыполнение решений суда, признавших акты местного самоуправления несоответствующими российскому законодательству, полномочия местных представительных органов и глав муниципальных образований могут быть прекращены досрочно по решению региональных органов государственной власти. Именно в таких случаях назначаются досрочные выборы. При признании выборов несостоявшимися, или недействительными назначаются повторные выборы. Они же имеют место в том случае, когда избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица. Повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца (в случае, если местный представительный орган остался в неправомочном составе) либо не позднее чем через год со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными (п.5 ст.71 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу. Это не влечёт за собой прекращение полномочий всего органа власти, как это бывает при досрочных выборах. Голосование на дополнительных выборах проводится не позднее чем через год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Повторные и дополнительные выборы не назначаются, если в их результате депутат не может быть избран на срок более одного года.

 Решение о назначении  выборов принимает уполномоченный  на то орган или должностное  лицо. В роли уполномоченных выступают  либо местные представительные органы, либо региональные органы государственной власти. Сроки назначения муниципальных выборов регулируются ФЗ-№67 от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны депутаты представительных органов местного самоуправления или главы муниципальных образований. Решение о назначении выборов официально публикуется в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Решение о назначении повторных выборов публикуется в течение трех дней со дня его принятия.

Образование избирательных  округов и избирательных участков относится ко второй стадии выборов. Избирательные округа представляют собой территориальные единицы, образованные для организации и  проведения муниципальных выборов. От избирательных округов  непосредственно  гражданами РФ избираются депутаты представительных органов местного самоуправления и  главы муниципальных образований.

Российское избирательное  законодательство устанавливает три  вида избирательных округов:

1) единый, включающий в  себя всю территорию муниципального  образования (он предназначен  для выборов руководителей муниципальных   образований, а также депутатов  представительных органов местного  самоуправления, избираемых по пропорциональной  системе);

2) одномандатный, в котором избирается один депутат;

3) многомандатный, предназначенный для избрания нескольких депутатов, в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально (согласно п. 8 ст. 18 ФЗ-№67  от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»  число депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном округе, не может превышать пяти; данное правило не применяется, если на выборах в органы местного самоуправления избирательный округ образован в границах избирательного участка).

Муниципальное образование  разбивается на одномандатные и  многомандатные округа  на выборах в представительные муниципальные органы, проводимые по мажоритарной системе.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности  избирателей. Избирательная комиссия, организующая выборы в муниципальные  органы, не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных округов. Схема округов — документ, утверждаемый местным представительным органом. Она должна содержать: границы округов; перечень населенных пунктов, муниципальных образований, входящих в состав избирательного округа; номера избирательных округов; место нахождения окружной или иной комиссии, на которую возложены полномочия окружкома; число избирателей в каждом округе. Представительный орган местного самоуправления публикует схему избирательных округов не только в соответствии с указанными данными, но  и ее графическое изображение. При отсутствии органа представительной власти право утверждения схемы округов переходит к избирательной комиссии, организующей выборы.

Избирательные участки —  это территориальные единицы, создаваемые  для проведения голосования и  подсчета голосов. Они образуются главами  муниципальных образований по согласованию с избирательными комиссиями муниципальных  образований, территориальными избиркомами  не позднее, чем за 45 дней до выборов. Исключение составляют участки, находящиеся  в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных  и отдаленных районах, которые могут  образовываться не позднее чем за пять дней до дня голосования. Списки участков с указанием их границ, номеров и адресов участковых комиссий публикуются в местной печати за 40 дней до дня голосования. К организации участков предъявляются специальные требования. Участки образуются из расчета не более 3 тыс. избирателей. Их границы не должны пересекать границы избирательных округов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Вместе с тем допускается создание участков непосредственно в местах дислокации воинских частей. В этом случае участки образуются командирами воинских частей.

После утверждения избирательных  округов и избирательных участков происходит формирование  избирательных  комиссий. Избирательные комиссии —  коллегиальные органы, формируемые  в порядке и сроки, установленные  законодательством, организующие и  обеспечивающие подготовку и проведение муниципальных выборов.

Избирательная комиссия субъекта Федерации — это организующая выборы избирательная комиссия, т. е. комиссия, на которую избирательным  законодательством возложено руководство  деятельностью всех избиркомов по подготовке и проведению муниципальных выборов.¹¹ Данное определение позволяет понять, почему в систему комиссий, организующих выборы в органы местного самоуправления, включаются избирательные комиссии субъектов Федерации.

Следующий уровень избиркомов — основной. Он включает избирательные  комиссии муниципальных образований, а также территориальные избирательные  комиссии. Из всей системы только за избирательной комиссией муниципального образования законодательно закрепляется право по обеспечению подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 24 ФЗ-№67 от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Территориальные комиссии формируются для  организации выборов в органы государственной власти (п. 1 ст. 26 ФЗ № 67). Однако на территориальные комиссии могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местных выборов. Такое решение принимается комиссией субъекта Федерации по обращению представительного органа местного самоуправления.

Окружные избиркомы создаются  в случаях, предусмотренных законом, в период выборов по одно - или  многомандатным округам.

Участковые комиссии —  самое массовое звено в цепи избиркомов. Они контролируют соблюдение на территории участка порядка проведения предвыборной агитации, уточняют список избирателей, что позволяет наделить их статусом комиссий, организующих выборы, пусть  даже в предельно ограниченном пространстве (на закрепленном избирательном участке).

   Положения ФЗ-№67 от 12.06.2002 «Об основных гарантиях  избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан  Российской Федерации»  кардинальным  образом изменяют представление  о правовом положении и порядке  формирования избирательных комиссий.

  Существующий одновременно  механизм возложения на территориальные  комиссии полномочий по проведению  выборов в органы местного  самоуправления позволяет им  выступать также организаторами  муниципальных выборов. Комиссии  муниципальных образований являются  органом местного самоуправления. На это указывает №67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие  в референдуме граждан Российской  Федерации» в пункте 2 статьи 24.  

Окружным и участковым комиссиям по выборам органов  местного самоуправления скорее подойдет характеристика коллегиальных органов, выступающих в форме самоорганизации  граждан.

Правовое положение избирательных  комиссий, организующих подготовку и  проведение муниципальных выборов, характеризуется следующими особенностями:

1) срок полномочий избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления (комиссий субъектов Федерации, муниципальных образований и территориальных комиссий) равен четырем годам. Комиссии этой группы действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.

Окружные избирательные  комиссии действуют до дня официального опубликования решения о назначении следующих муниципальных выборов. Фактически продолжительность их деятельности приравнивается к сроку полномочий представительных органов местного самоуправления и зависит только от него.

Полномочия участковой комиссии прекращаются через 10 дней со дня опубликования  результатов выборов. В случае обжалования  или опротестования итогов голосования  на соответствующем избирательном  участке полномочия данной участковой комиссии прекращаются после вынесения  окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией  или судом;

2) составы избирательных комиссий  формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов и допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации, местного самоуправления, общественных объединений. В комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, каждого избирательного объединения или блока, общественного объединения.

Кроме указанных субъектов, правом выдвижения претендентов в избирательные  комиссии обладают: представительные органы местного самоуправления, избирательные  комиссии субъектов Федерации предыдущего  состава, ЦИК РФ (при формировании комиссий субъектов Федерации); собрания избирателей по месту службы, учебы, жительства и работы, избирательные  комиссии муниципальных образований  предыдущего состава, региональные избирательные комиссии, избирательные  объединения (блоки), допущенные к распределению  мандатов в местном представительном органе (при создании избиркомов муниципальных  образований).

  Окружные, территориальные  и участковые комиссии назначаются  вышестоящими избирательными комиссиями, организующими подготовку и проведение  выборов (прежде это право принадлежало  местным представительным органам). Избирательные комиссии муниципальных  образований назначаются представительным  органом местного самоуправления. Наконец, комиссии субъектов Федерации  формируются региональным законодательным  органом и высшим должностным  лицом субъекта Федерации в  равной пропорции.