Муниципального права как отрасли права

    И лишь после того, как в 1993 г. впервые на конституционном уровне в качестве одной из основ конституционного строя было признано местное самоуправление, юридической наукой стала энергично обсуждаться тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль. Причиной тому послужили следующие факторы: 1)Отношения местного самоуправления приобрели весьма важное значение для современной российской государственности. Будучи одним из параметров конституционного строя, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в систему управления обществом и государством, что является, по сути, принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития России. Местное самоуправление опирается на институты непосредственного волеизъявления: выборы, местные референдумы, сходы и т.д.; а также на органы и должностных лиц муниципальной власти. 2)Правотворческая деятельность государства на данном этапе направлена на создание нормативно-правовой базы, определяющей организацию и реализацию местной власти.¹¹

    На уровне Федерации приняты такие законы, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О муниципальной службе» и др., которые в целом стали основой для развития муниципального права.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. Муниципально-правовые  нормы и институты.          

    Рассмотрение данного вопроса  следует начать с определения  норм как составных элементов  институтов муниципального права.

Муниципально-правовые нормы- это нормы, закрепляющие и  регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации  и деятельности местного самоуправления. ¹²

    Е.С. Шугриной даётся схожее  по своей сути определение,  но на взгляд автора , более конкретизированное: «Муниципально-правовые нормы- это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государства».¹³

    Однако не стоит забывать о том, что нормам присущи не только общие черты, характерные для всех правовых норм, но и особенности.

Во-первых, если исходить из того, что муниципальное  право является комплексной отраслью права, то нормы муниципального права  являются одновременно и нормами других отраслей права, таких как государственное (конституционное), земельное, гражданское, финансовое право и др., т.е. нормы буквально распределены «по двум адресам».  Например, нормы, закрепляющие финансовые основы местного самоуправления, являются нормами как муниципального, так и финансового права.

    Во-вторых, правовые нормы, как  правило, появляются в результате  правотворческой деятельности государства,  его органов, то значительная  часть норм муниципального права  содержится в нормативных актах местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения (ст.7).¹⁴

    В целях более глубокого изучения  особенностей муниципально-правовых  норм, уяснения их содержания  нормы муниципального права классифицируются  по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

    * По объекту правового регулирования,  т.е. по кругу регулируемых  отношений, муниципально-правовые  нормы делятся на закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе  народовластия (понятия, принципы, функции местного самоуправления); 2) основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления.

    *  По характеру предписаний  они делятся на: 1) управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие,  что можно делать. Например, определяющие предметы ведения местного самоуправления); 2) обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанность государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права); 3) запрещающие (нормы-запреты, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления).

    * По степени определённости предписаний: 1) императивные (например, императивная  норма устанавливает порядок  вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина); 2) диспозитивные (нормы, устанавливающие, например, порядок рассмотрения и решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления).

    * По территории действия или  по источникам выделяют нормы: 1)действующие на всей территории Российской Федерации; 2)действующие на территории субъекта РФ; 3)действующие на территории муниципального образования.

    Кроме того, различают:

• метериально-правовые нормы (закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, прав и обязанности граждан, других субъектов муниципального права);
• процессуальные нормы (определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований и т.д.).¹⁵

    Комплексный характер муниципального  права как отрасли права определяет  специфику не только норм, но  и институтов.

Правовой  институт в муниципальном праве- это совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определённый круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, состоящий из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности и др.

Таким образом, муниципальное право в  силу всего вышеизложенного обладает признаками системного правового образования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.4. Система  муниципального права.

    В.И Фадеев определяет систему  муниципального права как объединение  муниципально-правовых норм в  муниципально-правовые институты,  расположенные в определённой зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.¹⁶

    Традиционное представление о  системе отрасли права предполагает  выделение Общей и Особенной  частей. По этому пути идёт  большинство учёных, специалистов  в области муниципального права. В отношении муниципального права ещё в 1999г. была высказана и обоснована возможность выделения Общей, Особенной и Специальной частей.¹⁷ Рассмотрим это подробнее.

    Специфика правовых институтов, их значение даёт основание  для того, чтобы отнести их к Общей или Особенной части. В качестве основных критериев предполагают следующие: «Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих своё действие на всё муниципальное образование. Её составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципального образования с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дифиниции…Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления».¹⁸

    Этот подход в целом соответствует  традициям государствоведов, однако  существует и иной подход, основывающийся  на традициях административного  права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка.¹⁹

    Из этого следует следует следующая система муниципального права:

- Общая  часть (правовые, территориальные,  организационные и финансово-экономические  основы местного самоуправления, ответственность и гарантии местного  самоуправления);

- Особенная  часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка).

    Однако не следует забывать, что  местное самоуправление осуществляется  на всей территории РФ, причём с учётом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Очевидно, что при одинаковой концентрации местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому целесообразным является выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определённых территориях, под которыми следует понимать: 1) территории с особым правовым статусом (наукограды, ЗАТО и др.); 2) территории отдельных субъектов РФ (республик, областей и т.д.); 3) территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.

    Таким образом, муниципальное  право состоит из Общей, Особенной  и Специальной части.²⁰ Муниципальное право обладает всеми признаками системы, образованной специфическими нормами и институтами данной отрасли права. 
 

1.5. Источники муниципального права: понятие, виды, характеристика.

    В юриспруденции понятие «источник» часто употребляется в двух смыслах: как социально-экономическая, политическая среда, которая диктует необходимость правового урегулирования соответствующих общественных отношений или как юридический акт, содержащий нормы права.²¹

    Н.С. Бондарь выделяет 4 группы источников муниципального права в зависимости от оснований возникновения: нормативно-правовые акты, муниципально-правовые договоры, муниципальные обычаи, судебные прецеденты.²² Однако Е.С. Шугрина считает эту точку зрения весьма спорной и классифицирует источники на две большие группы: муниципально-правовые договоры (двусторонние (и более) соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления властными полномочиями) и нормативно-правовые акты (односторонние, властные, волевые действия населения, органа власти, должностного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возникновение, изменение или прекращение правоотношений).²³

    О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев²⁴ выделяют три группы источников с учётом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:

1. нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего:

- Конституция  РФ- главный источник муниципального  права, закрепляющий исходные  начала и принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав.

- ФЗ  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации», содержащий нормы, раскрывающие  смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Он детализирует основные положения Конституции. Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной власти РФ и её субъектов в области местного самоуправления, но и основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, гарантии местного самоуправления, ответственность должностных лиц и др.