Муниципальное право - как комплексная отрасль права

     Субъектами  муниципально-правовых отношений, наделенными  полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К  ним относятся: представительный орган  местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения  и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования  полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования  могут быть предусмотрены должность  главы муниципального образования  — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению  местного самоуправления на территории муниципального образования, а также  должности иных выборных должностных  лиц местного самоуправления. Глава  муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования⁸.

     Помимо  представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования  могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

     Выборные  и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

     Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам  Российской федерации.

     В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

     Граждане  имеют равный доступ к муниципальной  службе, право на ознакомление с  документами и материалами, непосредственно  затрагивающими права и свободы  человека и гражданина, а также  им гарантируется возможность получения  и другой полной и достоверной  информации о деятельности органов  местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

     Реализация  наиболее важных прав граждан —  субъектов муниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с  достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными  нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» от 06.10.2003 г. устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обязательного проживания на определенной территории. Однако согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.10.2003 г. этот срок не может превышать одного года.

     Полномочия  депутата представительного органа местного самоуправления по решению  вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и  принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Депутат представительного  органа местного самоуправления участвует  в принятии решений об утверждении  местного бюджета и отчета о его  исполнении, установлении местных налогов  и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного  органа⁹.

     Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению  данного выборного органа местного самоуправления.

     Полномочия  депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

     III. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-правовых отношении, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;  общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.

     Органы  территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту  их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут являться юридическими лицами.

     Ассоциации  и союзы муниципальных образований  своей целью имеют координацию  деятельности, более эффективное  осуществление прав и интересов  муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут  передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для  некоммерческих организаций.

     Государственные органы вступают во взаимодействие с  другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную  поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для  становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют  населению в осуществлении права  на местное самоуправление. Они обязаны  рассматривать обращения органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

     Участниками муниципально-правовых отношений данного  вида являются предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них  являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении  жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют  руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают  отчеты об их деятельности.

     Взаимоотношения органов местного самоуправления с  предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной  собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном  социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

     Субъектами  муниципально-правовых отношений выступают  местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в  выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и  участников, а также других граждан  в органах местного самоуправления. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

     Закон ничего не говорит о возможности  участвовать в осуществлении  местного самоуправления иностранных  граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).

     Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

     1. Отношения, в которых одной  из сторон выступает муниципальное  образование. К этой группе  относятся отношения, в которых  находит свое выражение правовой  статус муниципального образования,  которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.

     2. Отношения, в которых одним  из субъектов выступает население  муниципального образования. В  эту группу входят отношения,  возникающие в процессе непосредственного  волеизъявления населения, принятия  им решений по вопросам местного  значения (например, устава муниципального  образования и др.).

     3. Отношения, в которых одной  из сторон является орган или  должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют  многостороннюю деятельность местного  самоуправления по решению вопросов  местного значения, а также реализации  отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться  органы местного самоуправления.

     5. Система муниципального права

     Под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношении.

     Первым  элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм муниципального права относятся  нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном  самоуправлении. Муниципально-правовые нормы раскрывают значение таких  понятий, как местное самоуправление муниципальное образование, вопросы местного значения местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту группу муниципально-правовых норм входят также нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы¹⁰.