Муниципальное право - как комплексная отрасль права

     Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие  полномочия субъектам Российской Федерации  в области местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

     Правовое  регулирование деятельности органов  местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо  разрешил закон. Другой принцип правового  регулирования компетенции муниципальных  органов исходит из признания  за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную  законом⁵.

     В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

     Таким образом, в муниципальном праве  используется не один из методов правового  регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли  права, а синтез методов правового  регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

     3. Источники муниципального права

     Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

     Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней  правового регулирования муниципальных  отношений.

     К первой группе источников относятся  нормативные правовые акты, принимаемые  на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

     Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

     Нормы муниципального права содержатся также  в других федеральных законах, затрагивающих  вопросы местного самоуправления. К  их числу относится, например. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.07.2010) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.05.2002). Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, содержащие муниципально-правовые нормы: Указ Президента Российской федерации «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г.); Постановление Правительства РФ от 07.12.2000 № 926 (ред. от 29.05.2006) «О подразделениях милиции общественной безопасности» и др.

     Нормы муниципального права могут содержать  постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые  также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской федерации» от 10 июня 1994 г.

     Источниками муниципального права являются нормативные  правовые акты других федеральных органов  исполнительной власти, содержащие нормы  муниципального права.

     К первой группе источников муниципального права относятся также постановления  Конституционного Суда Российской Федерации, например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.).

     Вторую  группу источников муниципального права  составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении, о выборах  в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов  республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права⁶.

     В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

     4. Муниципально-правовые отношения, их субъекты

     Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных  образованиях⁷.

     Субъектами  муниципально-правовых отношений являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

     Субъекты  муниципально-правовых отношений можно  условно подразделить на три вида.

     I. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Муниципальному  образованию принадлежат права  собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной  собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а  в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации  и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

     Особый  правовой статус муниципальных образований  проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных  образований Федеральный закон  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

     Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право  на создание объединений в форме  ассоциаций или союзов в целях  координации своей деятельности, более эффективного осуществления  своих прав и интересов, а также  право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

     Права и обязанности муниципальных  образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют  своими действиями соответствующие  органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования  непосредственно.

     II. Ко второму виду относятся  субъекты муниципально-правовых  отношении, которые наделены правом  принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.

     К данному виду субъектов относится прежде всего население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).

     Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может  предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.