МСУ Франции

Проведенные в последние годы муниципальные  реформы во Франции и Великобритании ослабили, но не ликвидировали различия двух основных систем местного самоуправления.

Наряду  с перечисленными, существуют варианты организации власти на местах, получившие название смешанных, то есть вобравших  в себя черты англосаксонской  и французской модели. К ним  относят местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, некоторых  постсоциалистических и развивающихся  странах. Здесь сочетается достаточно автономная власть на низовом территориальном  уровне с госуправлением на более  высоком.

Принципиальные  отличия от всех вышеперечисленных  имеет «советская» модель организации  власти на местах. Она сохранилась  в Китае, КНДР, Узбекистане, на Кубе. Это — единовластие представительных органов снизу доверху, жестко централизованные системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность  всех ее звеньев. Сельский или поселковый Совет является органом государственной  власти на соответствующей территории. Понятие самоуправления заключается  в праве населения избирать членов представительных органов. Реальная власть принадлежит партийной номенклатуре.

Весьма  интересной формой самоуправления являются кибуцци в Израиле. Это почти что классическая сельхозкоммуна, состоящая из добровольных членов, которые совместно владеют имуществом. Высшим органом управления является общее собрание всех участников, где рассматриваются не только виды на урожай и распределение доходов от него, но и даже законодательные инициативы. Кроме того, собрание обладает функциями арбитражного суда, разрешая частные и коллективные споры.

Но при  всех придуманных на земле моделях  неизменным остается одно – государство  всегда и везде оставляет за собой  право контролировать местные органы власти. Для этого в его распоряжении оставлена масса возможностей давления — аннулирование, временная приостановка, пересмотр (решений), отзыв, отставка, роспуск и т. п. При этом верховная власть исходит из постулата, что ряд осуществляемых локальными «самоуправами» функций имеют общегосударственное и общенациональное значение. Госконтроль одновременно служит и защите рядовых граждан от злоупотреблений низовых начальников. В законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и других заложена возможность роспуска муниципалитетов. В некоторых землях ФРГ министр внутренних дел может прекратить финансирование той или иной общины. В конфликт мэра со своим советом во Франции имеет право вмешаться комиссар республики, отстранив обе стороны от управления и расписав перевыборы. В Японии правительство страны, а в США губернатор штата могут изымать из ведения муниципалитетов дела, с которыми они не справляются, и поручать их своим чиновникам. В Великобритании крайней мерой наказания «провинившегося» местного представительного органа является передача его некоторых полномочий соответствующим министерствам. В Ирландии местный совет может быть распущен, если количество его членов стало меньше кворума, необходимого для ведения заседаний, а в Латвии — если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

Центральные власти вправе организовать и судебное преследование муниципальных образований. Наиболее характерно это для англосаксонской  модели. Но даже в Великобритании суды не могут начать действовать против местных властей по собственной  инициативе. Для возбуждения дела необходима просьба или жалоба от конкретного субъекта или объекта, интересы которого были ущемлены действием (или бездействием) органа местного самоуправления. 

Глава 2. Правовая база местного самоуправления во Франции

2.1 Местное самоуправление  по Конституции  1791 г.

Прежде, чем рассматривать современное  местное самоуправление во Франции, стоит ознакомиться с историческим самоуправлением, чтобы лучше понять, откуда пришла современная система  административно-территориального деления  и местного самоуправления во Франции. Исторический порядок рассматривался на примере конституции Французской  республики 1791 г.

Конституция от 1791 г. определяла следующий порядок  управления территориальными коллективами: в законодательный корпус, входивший  в состав Национального собрания Французской республики, входили 745 представителей от 83 департаментов, входящих в состав королевства, кроме тех  представителей, избрание которых может  быть предоставлено колониям. П. 2 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. гласил: общее  количество представителей распределяется между 83 департаментами в соответствии с территорией, населением и прямым обложением.

П. 3, 4 и 5 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. устанавливали, что из 745 представителей 247 избираются в соответствии с размерами территории. Каждый департамент избирает по три  представителя, исключая департамент  Парижа, который ограничится избранием  одного. 249 представителей избираются в соответствии с количеством  населения. Вся масса активных граждан  королевства делится на 249 частей, и каждый департамент избирает столько  представителей, сколько таких частей содержится в общем количестве активных граждан департамента. 249 представителей избираются в соответствии с прямым обложением. Вся сумма прямых налогов  королевства также делится на 249 частей, и каждый департамент избирает представителей в соответствии с  количеством уплачиваемых им таких частей налогов.

Кроме того, гл.4 (раздел 2) определяла порядок  внутреннего управления. В соответствии с ней в каждом департаменте имеется  высшее управление (администрация), в каждом дистрикте – подчиненное управление (администрация).

П. 2  гласил: органы управления (администраторы) ни в какой мере не имеют характера  представительства. Они не что иное, как агенты, избранные народом  на срок для осуществления под  наблюдением и властью короля функций управления.

В п. 3 было сказано, что они не могут не вмешиваться  в осуществление законодательной  власти, ни приостанавливать исполнение законов, не могут вторгаться ни в  область правосудия, ни в область  военных распоряжений или действий.

 Согласно  п. 4 существенными обязанностями  органов управления (администраторов)  являлись раскладка прямых налогов  и наблюдение за поступлениями  всех видов обложения и государственных  доходов в пределах их ведения.  Власть законодательная определяет  правила и порядок осуществления  их обязанностей как по предметам,  изложенным выше, так и по всем  прочим частям внутреннего управления.

В п. 5 говорилось, что Король имеет право объявлять  недействительными распоряжения органов  департаментского управления (администраторов), противные законам или повелениям, с которыми он к ним обратится. В случае упорного неповиновения, а  также, если они своими актами будут  угрожать общественной безопасности или  спокойствию, он может отрешить их от должности.

По п. 6 и 7 органы департаментского управления (администрации) в свою очередь имели  право объявлять недействительными  распоряжения подчиненных органов  управления (администраций) дистриктов, противные законам и постановлениям департаментского управления (администрации) или распоряжениям, данным или переданным ими управлениям (администрациям) дистриктов. Они могут равным образом в  случае упорного неповиновения подчиненных органов управления (администраторов) дистриктов или если последние своими распоряжениями угрожают общественной безопасности или спокойствию отрешить их от должности, уведомив об этом короля, который может отменить или утвердить их отрешение. Если органы департаментского управления (администрации) не воспользуются властью, вверенной им предшествующей статьей, король может в тех же случаях непосредственно объявить недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраторов) и отрешить их от должности.

А п. 8 устанавливал, что всякий раз, когда король распорядится отстранить или же утвердить отстранение  от должности органов управления (администраторов) или подчиненных  им органов (администраторов), он ставит об этом в известность законодательный  корпус. Последний может или отменить, или же утвердить устранение от должности, или даже распустить виновную часть  управления (администрации) и в случае необходимости передать всех или  некоторых из должностных лиц  управления уголовному суду или постановить  о возбуждении против них обвинения.

2.2 Конституционные  основы местного  самоуправления при  V республике

По форме  территориально-политического устройства Франция - унитарное государство (Корсика  — политическая автономия, Новая  Каледония — ассоциированное  государство). Органы управления на всех уровнях функционируют четко  и слаженно.

Основы  правового регулирования статуса  местных органов власти заложены в действующей Конституции от 04 октября 1958 г. в раздел XII «О территориальных сообществах». В соответствии со ст. 72 Конституции территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами. В этом отношении реформа 1982 г. не внесла никаких изменений. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности совещательных органов, остается основой административно-территориального устройства страны.

Принятие  законодательства о децентрализации  привело к некоторым изменениям прежде всего в области контроля, не затронув стабильности структур и  основ, а также очевидных различий в сфере компетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимость  согласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же время соблюдение принципа равенства  граждан и защита общих интересов  нации требуют контроля a posteriori за действиями территориальных коллективов.

Принятый в марте 1982 г. закон предусматривает также ряд новаций в области финансирования. Любая передача компетенции государства территориальному коллективу должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых ресурсов (в основном фискальных). И действительно, налицо тенденция к росту местных налогов. В то же время эта реформа признает за счетоводами коммун, департаментов и регионов статус главных прямых счетоводческих служб государственного Казначейства. Реформа, наконец, возлагает на новый контрольный орган - региональную счетную палату - осуществление проверки a posteriori итогов счетоводческой деятельности территориальных коллективов.

Процесс децентрализации внес глубокие изменения  в административно-территориальное  устройство Франции. Новая система  является, безусловно, более дорогостоящей  для государственной казны, чем  прежняя, и приводит к определенной распыленности целей и решений, поскольку территориальные коллективы заботятся в первую очередь о  собственных интересах, а не об интересах  страны в целом. Тем не менее, децентрализация  способствует лучшему распределению  задач и повышению ответственности  территориальных коллективов во всех сферах общественной жизни и, следовательно, повышает уровень демократизации управления территорией.

В своих  коммунах французские граждане и  постоянно проживающие во Франции  выходцы из стран - членов Европейского Союза избирают прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет муниципальных  советников, которые, в свою очередь, избирают мэра. Число муниципальных  советников пропорционально числу  жителей коммуны. Избирательная  система зависит от численности  ее населения: - в коммунах с населением менее 3500 жителей голосование проходит по мажоритарной системе, как с привлечением списков, так и изолированных  кандидатов в два тура при возможности  панаширования списков, т. е. возможности  изменить порядок кандидатов в списке или перенести их из одного списка в другой. В первом туре считаются  избранными кандидаты (не списки), набравшие  одновременно абсолютное большинство  голосов и не менее четверти голосов  от общего числа избирателей. Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также  избираются кандидаты, а не списки в  целом. Перед вторым туром разрешено  объединение списков, полное или  частичное. Разрешены также новые  списки;

- в коммунах, насчитывающих более 3500 жителей,  голосование проходит по спискам  со смешанной системой в два  тура без панаширования. Необходимо  официальное объявление кандидатур  путем регистрации списка в  префектуре департамента. Списки  обязательно должны быть полными.  Список, получивший абсолютное большинство  голосов в первом туре, получает  половину мест в совете с  округлением в большую сторону  (в меньшую, если незанятыми  остаются четыре или менее  места). Остальные места распределяются  пропорционально между списками, получившими более 5% голосов.  Список, набравший абсолютное большинство,  также участвует в этом распределении.

К участию  во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения  в составе списков за счет включения  в них кандидатов   из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При  этом кандидаты, состоявшие в одном  списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает половину мест, а оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими  не менее 5 % голосов, включая победивший список.

В департаментах  проводятся кантональные выборы. Генеральные  советники избираются сроком на шесть  лет голосованием по одномандатной  мажоритарной системе в два тура. Кантон представляет собой административный округ в департаменте. Генеральные  советы департаментов обновляют  свой состав наполовину каждые три  года.