МСУ Франции

Введение

Эффективность государственного управления зависит  не только от организации и функционирования высших  и центральных органов  власти и администрации. Реализация основополагающих целей государственной  администрации, выполнение разработанных  в центре программ реформ и развития в значительной части возлагается  на территориальные органы, которые, помимо выполнения общегосударственных  задач, призваны самостоятельно решать вопросы местного значения. Численность  государственных служащих, работающих в территориальных органах управления любого государства, в несколько  раз превышает численность служащих в столицах.

Количество  уровней в системе государственного управления в современных государствах зависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий, исторических и культурных традиций, этнического состава населения, а также может быть основано на искусственно созданной рационализированной  модели административно-территориального деления. И все же в каждом государстве – будь то унитарном, федеративном или даже конфедеративном – имеется «национальный» или общегосударственный уровень, и местный уровень, который, в свою очередь, может быть представлен несколькими подуровнями (например, округ и коммуна; район и волость). В большинстве государств существует промежуточный – региональный уровень государственного управления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик, областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д.

Местное самоуправление во Франции имеет  длительную историю формирования и  развития при различных режимах. Оно претерпело множество преобразований, которые помогли ему прийти к  современной организации. Поэтому  несомненна актуальность изучения функционирования французских органов местной  власти.

Так как  местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то его следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энергоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность.

Для раскрытия  темы работы была поставлена цель –  выявить специфику функционирования местной власти во Франции. Для ее достижения определены следующие задачи:

- определить  особенности феномена местного  самоуправления в Европе;

- проанализировать  правовую базу функционирования  органов местной власти во  Франции;

-  рассмотреть  организацию осуществления местной  власти во Франции.

В своем  исследовании я использовала как  литературу, так и источники. Например, сайт французского правительства, на котором  представлены законы, декларации, соглашения и другие нормативные документы, был основным источником для исследования законодательной базы французского местного самоуправления. Для теоретического определения местного самоуправления была использована такая литература, как, например, «Основные теории местного самоуправления: происхождение и  развитие», где говорится о происхождении  местного самоуправления и его развитии во времени, а также Интернет –  сайты с информацией о местном  управлении.

Глава 1. Теории и модели местного самоуправления

1.1 Теоретические подходы  к определению  местного самоуправления

Феномен самоуправления рассматривается в  литературе двояко: в зависимости  от того, какие организации составляют их базу. Это - территориальное самоуправление и корпоративное самоуправление. 

По мнению Н.М. Коркунова, в основе организации  местного самоуправления лежит «не  противопоставление и обособление  территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству». Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именно государственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение. 

Отсюда  статус соответствующих органов  как органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов  государственной власти, т.е. органами, состоящими из лиц, на состав которых  государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой  подчиняется население соответствующих  муниципальных образований.

Самоуправление понималось как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э.Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин). 

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции. Это  теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали «община  имеет право на самостоятельность  и независимость от центральной  власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а  лишь признает ее». Отсюда в понятие  самоуправления включили следующие  элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих  им прав; должностные лица общинного  управления суть органы не государства, а общины.

Изложенные  взгляды устарели и ныне в целом  почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком  абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а  полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.

Практика  также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной  власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что  нельзя дать точного разграничения  дел собственно общинных (местных) и  дел государственных, порученных для  исполнения общинам. Те вопросы, решение  которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться  чисто общественными и противополагаться  государственным вопросам, ибо они  по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления.

Одновременно  появилась государственная теория самоуправления, основные положения  которой были разработаны выдающимися  немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

 Согласно  этой теории самоуправление - это  одна из форм организации местного  государственного управления. Все  полномочия в области местного  самоуправления даны государством, имеют источником государственную  власть. Однако в отличие от  Центрального государственного  управления местное самоуправление  осуществляется не правительственными  чиновниками, а при помощи местных  жителей, заинтересованных в результате  местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных  сообществ с точки зрения государственной  теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При  централизованном государственном  управлении, построенном на началах  строгого соподчинения государственные  чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако  Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило  основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной  теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц  местного самоуправления еще не гарантирует  реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость  любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена  тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам  в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца  Штейна, который видел основания  самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они  являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает  осуществление определенных задач  государственного управления.

 Л.  Штейн считал, что специфика местного  самоуправления состоит в том,  что самоуправляющиеся территориальные  коллективы являются особыми  субъектами права, особыми юридическими  лицами, вступающими с государством  в юридические отношения. Именно  это обстоятельство отличает  органы местного самоуправления  от государственных органов, которые  действуют от имени и в интересах  государства, не имея каких-либо  иных, отличных от государственных  собственных интересов. Поэтому  между государством и его органами  немыслимы юридические отношения. 

1.2 Модели местного  самоуправления

Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию  внутренней структуры управления местным  сообществом.

Европейская Хартия определяет местное самоуправление как «право и реальную способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных  дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность». Тем самым среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять: относительную автономность по отношению прежде всего к структурам государственной власти; избираемость органов и должностных лиц как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы; отсутствует соподчиненность между муниципалитетами.

Местное самоуправление сегодня действует  практически во всех зарубежных государствах. Однако имеет отличающиеся друг от друга формы. Ученые выделяют несколько  основных моделей местного самоуправления.

Англосаксонская модель зародилась в Великобритании. Еще в XIX веке в этой стране муниципальным  органам было разрешено делать все  в пределах, определенных для них парламентом. В случае превышения местными властями своих полномочий суд может признать те или иные их действия неправомочными. Одной из характерных черт англосаксонского типа является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Во многом схожие системы местного самоуправления действуют в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии.

Вторая  по распространенности в современном  мире континентальная система, имеющая  в основе французскую модель. Для  нее типичны высокая степень  административного контроля центральной  власти над местными органами, бюрократическая  субординация в отношениях столицы  и провинции. Отличительные признаки этой модели – сочетание местного и государственного управления на местах, подчиненность нижестоящих звеньев  вышестоящим, наличие в глубинке спецпредставителя «сверху», полномочного осуществлять контроль за деяниями (в  том числе и финансовыми) даже деревенского старосты. Кроме родоначальницы — Франции все это прижилось  и вполне нормально функционирует  в Италии, Испании, Бельгии, большинстве  стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.