История местного самоуправления в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В конце 90 гг. в нашей стране наряду со многими другими преобразованиями в государственном строе, возникла идея о возрождении местного самоуправления. К настоящему моменту уже вступил в силу ряд законодательных актов, устанавливающих компетенцию и порядок образования органов местного самоуправления. При подготовке реформы законодатели часто обращались к опыту зарубежных стран, где местное самоуправление существует уже довольно продолжительное время. Да, у них, конечно, есть чему поучиться, но не стоит забывать, что у нас тоже существовало местное самоуправление. История российского местного самоуправления насчитывает более пятидесяти лет, за которые был накоплен солидный опыт работы. В данной работе дана краткая история развития и крушения земского и городского местного самоуправления, показаны все их достижения и ошибки.

1 января 1964 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" - законодательный акт, которым вводилось земство. Реформа местного управления была логическим продолжением крестьянской реформы. 
Работа над законопроектом шла медленно и туго. Закон в своем конечном виде вышел "несовершенным, измятым и недоговоренным, во многих частях неразработанным и невыясненным". 
Согласно "Положению" земства являлись всесословными органами... Но авторы реформы узаконили такую систему выборов, которая обеспечивала в них преобладание дворянства. Заседания земств были открытыми, в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. 
Принятие "Положения" не означало одновременную и повсеместную организацию местного самоуправления. К 1875 году земства учреждались лишь в 34 губерниях Европейской России. Отсутствовало центральное земское представительство, не было мелкой земской единицы в волости. Представителям земств различных губерний было запрещено общаться между собой, даже по вопросам, требующим безотлагательного совместного решения. 4 мая Правительствующий сенат разъяснил земствам, что даже обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями "представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губернии и уездов".  
13 июня 1867 года появилось высочайше утвержденное мнение Государственного совета, согласно которому земствам воспрещалось без разрешения губернатора печатать отчеты земств и материалы о прениях и речах, произнесенных на земских собраниях. 
Круг деятельности земств был строго ограничен. Закон отводил им решение вопросов исключительно местного хозяйства. Особенно строго следили за общественно-политической деятельностью земства. 
Земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу попали дела, которые были обременительны для бюрократии и она переложила их на плечи местного самоуправления. Это - содержание арестантских помещений и квартир для членов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, содержание мировых посредников и судей.

К необязательным была отнесена работа по оказанию врачебной помощи

населению, организация народного образования, точнее, его хозяйственной части (наем помещений для школ, отопление, обеспечение материалами, содержание учителей), по созданию ветеринарной службы, содействию с/х, продовольственная помощь населению, устройство дорог, почты и пр.

Эволюция России сопровождалась борьбой двух тенденций в правительственной политике в области земских учреждений. Основной тенденцией было постоянное наступление бюрократии на права земства. В кризисные периоды оживали либеральные тенденции. 
Земская реформа повлекла за собой и оказала существенное влияние на складывание системы общественного управления в городах. Вопрос о проведении городской реформы назрел давно. До 1870 года основным законодательным документом, регулировавшим устройство городского общественного управления, оставалась "Жалованная грамота" городам Екатерины II (1785 г.). Подготовка законопроекта затянулась на 8 лет. "Городовое положение" приняло более консервативный, ограниченный характер по сравнению с реформами начала 60 гг. Но главные принципы земского положения явились основополагающими также и для городового. 16 июня 1870 года "Городовое положение" вступило в законную силу. Городовое положение вступало в силу только в 41 губернском и областном центрах и 4 портовых городах. 
На новые общественные учреждения были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны заботиться об " общественном благосостоянии": оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием, принимать меры против пожаров и других бедствий, способствовать охране "народного здравия" (устраивать больницы, помогать полиции в проведении санитарно-гигиенических мероприятий), принимать меры против нищенства, способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.). 
Органы самоуправления в рамках компетенции наделялись правом самостоятельности. Функции контроля, осуществляемые губернской администрацией были сведены к надзору за законностью действий городского самоуправления. С охранительной целью были слиты воедино должности председателей для распорядительных и исполнительных органов с той же охранительной

целью городской голова был наделен правом останавливать исполнение определений думы, признанных им противозаконными.

Реформа для своего времени была, безусловно, прогрессивным законодательным актом, хотя и носила ограниченный характер. В сфере хозяйственной деятельности их возможности оказались здесь оказались весьма узкими, прежде всего в силу ограничений бюджетного права. Важным недостатком было отсутствие у городского самоуправления принудительной власти: добиваться выполнения своих распоряжений они могли только через полицию. Принцип разграничения властей был проведен недостаточно последовательно. Избирательный закон носил недемократический характер. 
Но результаты выборов даже по такому закону не удовлетворили правящие круги. Уже в начале 80-х годов был поставлен вопрос о необходимости пересмотра избирательного закона. Предлагалось решить следующие задачи:

1. Ослабить влияние буржуазных элементов в городском общественном управлении; 2. Отстранить от участия в выборах наименее имущую часть городского населения; 3. Ввести в состав полноправных горожан образованную и состоятельную часть жителей, не обладающих недвижимой собственностью, так называемых квартиронанимателей.

В 70-е годы особенно активно земства занимаются статистикой. Причинами стали споры из-за оценки недвижимого имущества. Земствам пришлось заняться описанием имуществ и определением доходности фабрик, заводов, домовладений, земель, для чего пришлось привлечь штат земских служащих. Возрос интерес к школьному делу. В начале своей деятельности земства не считали сельские школы чисто земским делом, поэтому лишь иногда оказывали материальную помощь. Реорганизацию старой школы земства начали с формирования педагогического персонала. Но под ударами царских бюрократов все направления в подготовке учительских кадров были свернуты. Несмотря на тяжелые условия сеть начальных школ неуклонно расширяется. 
Все более важное значение приобретает здравоохранение. Первое время и в этой области земства действовали весьма робко. В 1868 году более 50 уездных собраний вообще не выделяло средств на медицину. Однако жизнь заставляла увеличивать число больниц, больше закупать лекарств, расширять подготовку медицинского персонала. 
Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде 
земли.

Говорить о значительном прогрессе в развитии муниципального хозяйства не приходится. Общегородские интересы нередко приносились в жертву кучке думских заправил. Тем не менее органы городского самоуправления не бездействовали. Появилось больше возможностей для решения таких вопросов, как освещение улиц, канализация, сооружение водопроводов и т.п. Значительную часть бюджета составляли "обязательные" расходы. Расходы на содержание больниц, благотворительных заведений, на образование относились к числу "необязательных". Но именно в этом направлении деятельности думы добились наибольших успехов. Заслуживают внимания некоторые начинания дум, содействующие распространению культуры и просвещения среди низших слоев взрослого населения: открытие воскресных школ, бесплатных городских читален и т.д. 
В целом, как показала 20-летняя практика, думы даже не пытались выйти за пределы очерченного для них круга хозяйственной деятельности. Тем не менее, между городскими общественными учреждениями и администрацией постоянно возникали недоразумения по различным поводам. Границы компетенции самоуправления были очерчены весьма расплывчато, уже одно это приводило к бесконечным конфликтам на хозяйственной почве. Губернское начальство нередко нарушало и совершенно четко определенные положения закона. Городские думы не оставались безучастны в тех случаях, когда администрация посягала на права самоуправления, которые были закреплены в Городовом положении. Их протест не сводился лишь к обращению с жалобой в сенат. Он выливался и в такие формы, как повторные выборы лиц, не утвержденных правительством, демонстрационный срыв выборов и т.д. 
В конце 70 гг. - начале 80 гг. несколько ослабли преследования земств и дум. Царь слишком занят был борьбой с народниками и не имел намерения излишне раздражать либеральных помещиков. 
Участились обращения земских и городских собраний к царю с адресами и ходатайствами, которые в самых различных видах проводили конституционные мысли. Как только правительство расправилось с народниками, либералов взяли в ежовые рукавицы". 

В конце 80 гг. царизм предпринял попытку свести на нет реформы 60 гг. И 12 июня 1890 г. вышло в свет новое "Положение о губернских и 
уездных земских учреждениях.

Во-первых, были изменены процедуры выборов в земства в угоду помещикам. Во-вторых, новый закон снизил земельный ценз для дворян с 200 до 125 дес. В угоду дворянам сократили число гласных. 
Новый закон ухудшил условия функционирования земских учреждений. В земскую систему вводилось новое звено - губернское по земским делам присутствие. В его состав входили: от администрации - вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного уезда, от земства -председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Данное учреждение взяло земства под неусыпный контроль; каждое земское постановление проходило через губернское по земским делам присутствие и проверялось его соответствие государственным законам. 
16 июня 1892 г. вышло в свет новое Городовое положение. Если прежде к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все плательщики налогов, то по новому закону в число выборщиков могли попасть только лица с определенным имущественным цензом. Исключались низшие слои городского населения - приказчики и мелкие торговцы. Главенствующее место отводилось владельцам городской недвижимости (300 руб. - 3000 руб.). Возрастает роль дворянства и усиливается контроль администрации над городским самоуправлением. 
Усиливая влияние дворян и администрации, правительство считало, что ему удастся направить деятельность земств и дум в нужное русло, превратить в подобие совещательных учреждений по местным делам. Деятельность местного самоуправления после 1890 года еще более активизировалась. Увеличение количества фабрик и заводов, промышленных и торговых заведений, транспорта и связи, усложнение хозяйства - все это требовало расширения образования, улучшения медицинского обслуживания, интенсификации деятельности органов местного самоуправления.

В 90 гг. заметно увеличились расходы местного самоуправления. Масштабы статистических работ приняли повсеместный характер. В конце 90 гг. земских статистиков насчитывалось более тысячи. Деятельность в сфере образования подвергалась тщательному надзору. Столкновения бюрократии и местного самоуправления происходили по линии, разграничивающей учебную область школьной жизни и хозяйственную.

Острые столкновения между местным самоуправлением и бюрократией

происходили по вопросу об оказании помощи голодающим. Это дело было передано земским начальникам. В 90 гг. местное самоуправление занималось и рядом других организационных дел: организация агрономической помощи, страховое дело. Большую роль в ликвидации эпидемии чумы крупного рогатого скота сыграли ветеринарные врачи и фельдшеры. Входят в практику прививки скоту, для производства сыворотки открывают специальные лаборатории.

Новые "Положения" довели до крайности опеку над местным самоуправлением. Губернаторы не давали хода постановлениям, которые хотя бы в самой незначительной степени выходили за пределы "польз и нужд" уезда, губернии, города. 
Стеснение земств и дум усугубляет оппозицию по отношению к правительству. В 90 гг. возобновились обращения к правительству и царю. Земства и думы все чаще выходят за пределы чисто хозяйственных вопросов. Ленин писал: "Земства стремятся упрочить свое положение, расширить свое значение и стремятся к конституции, предъявляют ходатайства о ней". 
Правительство решило урезать источник существования земств. 12 июня 1900 г. были изданы "Примерные правила об установлении предельного земского обложения". Земствам запретили увеличивать смету более чем на 3%. Аванов писал: "Никогда рост смет не был столь энергичным, как со времени выхода закона о предельности роста земских обложений". 
Пользуясь правом утверждения выборных лиц, губернаторы все чаще отказывали в занятии должности наиболее деятельным и радикальным людям. Они категорически запрещали гласным поднимать политические вопросы. 13 августа 1901 года министр внутренних дел циркул. распор-ем вообще сделал невозможными связи между органами местного самоуправления. В ответ органы местного самоуправления стали игнорировать правительственные запреты и созывать съезды без разрешения властей. В июне 1901 года за границей основан общеземский журнал "Освобождение". 
Русско-японскую войну местное самоуправление встретило патриотическими адресами царю, сборами средств на военные нужды. Серия крупных поражений, которые потерпела царская армия, усилила революционное движение в стране. Это принуждало правительство искать союзников, делать им уступки. Центральным звеном оказался общеземский съезд, состоявшийся в Петербурге 6-9 ноября 1904 года. Была принята программа политических

преобразований в стране. Это послужило новым толчком для либерального движения. В 1905-1907 гг. земское движение поднялось на самую высокую ступень. Однако, чем мощнее становилось рабочее и крестьянское движение, тем заметнее ослабевала оппозиция местного самоуправления. Осенью 1905 года съезд представителей земск. и городского самоуправления признал необходимым участие в "булыгинской" Гос. Думе, кот. бойкотир. вся российская революционная демократия. Гос. Дума была мечтой либеральных помещиков и буржуазии. Теперь местное самоуправление взялось помогать царизму душить революцию. Либеральное движение в том виде, каким оно было в течение многих предшествующих лет, исчерпало себя, революция расколола его, разведя в различные парт. русла. После революции местное самоуправление официально отказалось от решения политических проблем. В среде местного самоуправления возникла и стала преобладать так называемая деловая точка зрения.