Земства как форма управления делами общества и государства

             Крестьянское самоуправление постепенно приобрело сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило ре­шение вопросов о податях и повинностях, выборы старосты. Староста как главное должностное лицо развертывал подати и повинности по крестьянским домам, раздавал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, собирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую землю от захватов и притязаний и интересы общества в целом.

     После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной  государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.

     Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные единицы — станы, трети, четверти.

     Местное самоуправление приобрело новое  значение в период становления и  развития Русского централизованного  государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой  острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

     Правовую  основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

     Широкое распространение губных органов  зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. — в 226 городах.

     Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования  уставных грамот отдельным административно-территориальным  единицам.

     Губные и земские избы являлись зачаточными формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

     Новоторговый  устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил  купечеству и торговым людям право  избирать из своей среды "гостя  с товарыщи", в компетенцию  которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц царской администрации — в отношении торговых людей.

     Дальнейшее  оформление торгово-ремесленного и  промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

     Более крупный прорыв был осуществлен  реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной  единицы — города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Как общегородские органы магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

     Раскрывая соотношение самоуправления и государства  в период 1497—1785 гг., исследователи  отмечают, что оно не имело устойчивого  характера, так как отсутствовала  собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины.

     Местное самоуправление все больше формируется  сверху. Централизованная политика осуществлялась через Земский собор, впервые  созванный в 1549 г. В него входили  Боярская дума, Освященный собор — представители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти входили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

     Значительный  ущерб местному самоуправлению нанесла  опричнина, введенная Иваном Грозным  в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтожения самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел.

     В период "великой смуты" именно городские и сельские общины сыграли  решающую роль в освобождении земли  Русской от самозванцев.

     В последующем, при царствовании Петра I, наблюдается подчинение местного самоуправления администрации, что вновь привело к разрыву государства и общества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие государства и местного самоуправления.

     Какого-либо системного нормативного акта, регулирующего  местное самоуправление, в тот  период издано не было. И только в  конце XVIII в. местное самоуправление впервые получило свое закрепление  в специальном законодательстве.

     Правовую  основу развития дворянского и городского самоуправления определили "Грамота  на права вольности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.

     Жалованная  грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собрание — "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наиболее важных предложений, связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.

     Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская  общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской общей  думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гильдии; цехи; иногородние и иностранные гости — купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Избирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существенно ограничивались права малоимущих.

     В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского местного самоуправления во второй половине XIX в.

     5 апреля 1797 г. была проведена первая крупная крестьянская реформа, которая привела к созданию нового органа самоуправления на территории учреждаемых волостей — приказа. В его состав вошли избранные на волостных сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные старшины и десятские. В компетенцию названных должностных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.

     Учреждением об управлении государственными имуществами  от 30 апреля 1838 г. была проведена реорганизация, в результате которой основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачебное благоустройство, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского самоуправления — старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

     Ко  второй половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

     2.Земская  реформа в России до и после революции

     Земскую реформу как современники, так  и потомки справедливо считают  одним из важнейших событий в  истории России 60—70-х гг. XIX в. Местное самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений.

     Получившее  силу закона Положение о земских  губернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

     Земские учреждения не были включены в систему  государственных органов, служба в  них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной  природы земств, поэтому в нем  нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.