Региональная политика и региональные программы

-обширный и глубокий экономический кризис на фонде резкого падения производства, потери конкурентоспособности отечественного производителя,

-резкого снижения уровня жизни практически всех слоев населения; резкое сокращение материальных и финансовых возможностей государства по проведению активной структурной политики (вопреки сложившейся тенденции “утяжеления” отраслевой структуры и “вымывания” наукоемких продуктов среди отечественной продукции, включая и производимую на предприятиях ВПК);

-кризис бюджетной, налогово-кредитной и инвестиционной политики государственного долга; завышенные требования  внешних инвесторов  к работе на внутреннем российском рынке; нарастание резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов на фоне сокращения межрегиональных производственно-экономических связей;

-нарастания тенденций к региональному экономическому, а в ряде случаев и политическому сепаратизму; обострению в ряде регионов межэтнических конфликтов;

-резкое сокращение возможностей государства по проведению неотложных мер государственной поддержки кризисных, депрессивных и остальных регионов, регионов со сложными природно-климатическими и транспортными условиями, особенно на Крайнем Севере, а также регионов, имеющих важное геостратегическое значение; сохранение на высоком уровне расходов на преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, обострившихся на фоне непрерывного “старения” основных производственных фондов, отсутствие резервных мощностей и потери устойчивости в работе отечественных топливно-энергетических и электроэнергетических систем. Все это, несомненно, оказывало негативное влияние на масштабы работы по разработке, финансированию и реализации конкретных программ. Особое значения при этом имела фактическая потеря, начиная с 1997 года, возможности устойчивого финансирования программных мероприятий федерального уровня в соответствии с приятными решениями. Поиск дополнительных путей финансирования региональных программ, помимо бюджетных источников, не всегда приводил к положительным результатам на фоне кризисного положения большинства предприятий.

Проведенный анализ разработки, финансирования и реализации региональных программ развития экономики и социальной сферы показал, что до настоящего времени сохраняются серьезные трудности при решении организационных и финансовых вопросов регионального программирования. В особенности это касается вопросов фактического выделения финансовых средств из федерального бюджета на реализацию программ. К сожалению, в последние годы недофинансирование региональных программ приняло хронический характер.

Состояние законодательно-правовых основ регионального программирования, рассматриваемое в отчете по территориальным уровням управления, характеризуется следующим:

-на федеральном уровне– разработанный комплекс нормативно-правовых документов, регламентирующих разработку и реализацию федеральных целевых программ, ориентирован преимущественно на формирование отраслевых и функциональных программ без учета специфики территориальных программ. Так например, не определен дифференцировано  сам предмет использования программного метода применительно к различным уровням территориального управления, имея в виду, что речь при этом идет о выполнении стратегических задач реформирования региональной экономик. Как известно, разработку и  реализацию территориальных программ существенное влияние оказывают значительные природно-географические, историко-культурные и социально-экономические различия регионов, особенности размещения природного, трудового и экономического потенциалов страны и регионов, характер расселения населения, степень участия регионов в территориальном, в том числе международном разделении труда, уровень социально-экономического развития, социально-демографические, национально-этнические, миграционные факторы и др. Это требует подготовки полноправного регионального сектора в составе имеющейся правовой базы разработки  и реализации целевых программ;

-оценивая сложившуюся ситуацию в региональном программировании как на уровне регионов– субъектов Федерации, так и на уровне муниципалитетов, следует отметить, в первую очередь, негативные последствия нормативно-правового вакуума в обеспечении разработки и реализации целевых программ данных уровней (большинство региональных нормативных документов или копируют федеральные или носят достаточно формальный характер). К числу данных последствий относится и непомерное разрастание количества “программ” на всех уровнях территориального управления, и неподготовленность кадров, и несоответствие содержания “программ” основным принципам программного метода. Острота ситуации обусловлена, в частности, тем, что в условиях преодоления кризисных явлений и обеспечения последующего перехода к устойчивому развитию программный метод является одним из важнейших инструментов осуществления региональной экономической политики.

Наиболее часто встречающимися погрешностями в практике использования программно-целевого метода являются:

-недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социально-экономической проблемы;

-отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы. Об этом говорят, например, неоднократные факты срыва представления в Минэкономики России годовых и квартальных отчетов о ходе выполнения программы.

Практика показывает, что некоторые нормативные положения по

отношению к региональным программам должны быть уточнены, поэтому считаю необходимым:

-прежде всего в общем  виде, прописать функции государственного заказчика, государственного заказчика-координатора, куратора программ, правовое положение которых  до сих пор не представляется ясным.

-наряду с этим следует разработать и утвердить положение об органах, осуществляющих реализацию ФЦП; в том случае, если программа имеет межрегиональный характер и охватывает ряд регионов, в качестве государственного заказчика должен выступать соответствующий орган исполнительной власти. Если в качестве объекта федеральной программы выступает субъект РФ, государственным заказчиком может выступать администрация данного региона;

-за государственным заказчиком закрепить следующие основные функции :согласование проекта целевой программы с Минэкономразвития РФ, представление проекта  целевой программы совместно с Минэкономразвития РФ в Правительство РФ, рассмотрение проектов ежегодных бюджетных заявок по всем видам источников финансирования, получение информации и осуществление контроля за ходом работ по реализации программы и целевым использованием финансовых средств для представления доклада в Правительство РФ;

-определить порядок создания дирекции программы в зависимости от ее содержания : если целевая программа осуществляется в рамках субъекта РФ, генеральный директор должен назначаться администрацией этого субъекта и иметь ранг заместителя главы администрации, если программа реализуется в рамках нескольких регионов—генеральный директор назначается государственным заказчиком по представлению ассоциации и должен иметь статус заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти;

-дирекция программы в процессе управления реализацией программы должна осуществлять следующие основные функции : разработка обосновывающих материалов по ежегодному бюджетному финансированию первоочередных мероприятий программы; разработка и вынесение на утверждение экономических и правовых норм и нормативов по обеспечению мероприятий программы, а также контроль за их применением; осуществление отбора на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию : заключение государственных контрактов на исполнение работ, закупку и поставку продукции со всеми участниками реализации программы, и представление на утверждение государственному заказчику программы контрактов, финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов; осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств, выделенных на реализацию программы; представление в установленном порядке отчетов о ходе реализации программы;

-законодательно следует закрепить право государственного заказчика передавать часть своих функций органам исполнительной власти субъектов РФ.

-необходимо установить порядок, при котором для финансирования разработки проектов программ могут привлекаться средства из различных источников (если государственным заказчиком выступает федеральное министерство или ведомство, финансирование разработки программы должно по решению Правительства РФ производиться из федерального бюджета при участии средств бюджетов заинтересованных субъектов РФ, а также внебюджетных источников; если государственным заказчиком является администрация региона, финансирование должно осуществляться за счет бюджета соответствующего региона при участии средств заинтересованных предприятий и организаций);  решить вопросы о совместном формировании (и управлении) федеральными и региональными органами государственной власти залоговых страховых фондов, обеспечивающих гарантии инвесторам целевых программ, закрепить за  Государственной Думой право по представлению Правительства РФ устанавливать в рамках федерального бюджета определенные льготы органам, осуществляющим реализацию программ, имеющих региональную направленность.

Возрастающее значение региональных целевых программ и явные пробелы в их правовом и нормативно-методическом обеспечении  обуславливают необходимость принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов РФ», постановления Правительства РФ о разработке и реализации региональных программ и методологических рекомендаций о составе и обосновании региональных программ.

Вместе с тем в практике использования программно-целевого метода на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов имеются примеры квалифицированного и творческого использования программного метода для решения региональных муниципальных проблем (технополис «Заречный», программы Нижегородской области, города Великого Новгорода). Данный опыт, несомненно заслуживает изучения и использования в деятельности администрации других регионов и муниципалитетов

Литература

1.                  Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.О7.1995 г. №115-ФЗ./ Сборник законов РФ, 1995 .

2.                  Закон РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от24.06.1999 . №119-ФЗ./ Сборник законов РФ 2000.

3.                  Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».№154-ФЗ ст.5,15 от 28.08.1995./ Сборник законов РФ,1995.

4.                  Постановление Правительства РФ. «Об организации работы по реализации закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»» №638 от 27.08.1992./Сборник законов 1995.

5.                  Постановление Правительства «О реализации ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»» №594 от 26.06.1995.

6.                  Постановление Администрации Нижегородской области «Об утверждении Программы поддержки Малого Предпринимательства в Нижегородской области на 2000-2001гг.» №94 от 05.04.2000./Интернет-сервис.

7.                  Постановление Администрации Нижегородской области «Об утверждении Программы развития Свободных Экономических Зон в Нижегородской области» № 190 от 17.07.1998./Интернет-сервис.

8.                  Постановление Администрации Нижегородской области «Об утверждении Программы БОН» № 154 от 23.06.2000./Интерне-сервис.

9.                  Постановление Администрации Нижегородской области «Стратегия развития Нижегородской области до 2010г.» №153 от4.12.2001.

10.             «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации» (Указ Президента РФ №  608 от 19.04.1996.)/Интернет-сервис.

11.             «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» (Указ Президента РФ № 909 от 15.06.1996.), /Интернет-сервис.

12.             «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ Президента РФ № 440 от 1.04.1996.)

13.             «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (Указ Президента №1300 от 17.12.1997.)

14.             «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Постановление правительства  Р.Ф. от 23.03.1996. № 327 / Российская газета 23.03.96.

15.             Постановление Законодательного собрания Нижегородской области «Об утверждении основных направлений социально-экономического развития Нижегородской области на 2001 г» № 444 от 28 декабря 2000.

16.             Агафонов В.А. Анализ стратегий и разработка комплексных программ. – М.: Наука. 1998.

17.             Алгебова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика :опыт перехода к рынку / Под общ. редакцией проф. Сидоровича А.В. –М.: Дело и сервис, 1998.