Региональная политика и региональные программы

-потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля, при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в политике Российской Федерации. Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка. При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысит эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

-в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

-государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССЗ – НЕП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;

-цели федеральных и региональных программ, как правило шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;

-в реальной жизни государственные ассигнования на программы в столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные  примеры реализации в полном объеме.

Глава 4. Целевые программы Нижегородской области

4.1. Практика разработки, финансирования и реализации целевых программ

Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне  субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместных характер практику их создания– разрабатываются программы как комплексные , охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые , посвященные какой– либо одной отрасли; кроме того , встречаются программы,  посвященные проблемам группы отраслей (например; отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий– под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Нижегородской области. Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:

-важными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на областном уровне являются : стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны Администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический, экологический эффект;

-в процессе разработки  и реализации областных целевых программ участвуют: инициатор программной разработки проблемы на областном уровне, государственный заказчик областной целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на областном уровне – любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием о программной разработке проблемы на областном уровне; государственный заказчик областной целевой программы – Администрация Нижегородской области; головной исполнитель областной целевой программы  -  комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы;

-головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес – планом, социально экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организация, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной  бюджетной заявкой  на предстоящий год в комитет по экономике Администрации области;

-комитет по экономике направляет проект программы на экспертизу и, кроме того подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев; степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного  решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществление программы; социально экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономике области;

-после получения экспертизы и комитета по экономике. Администрации головной исполнитель представляет проект целевой программы главе Администрации области, целевые программы, одобренные постановлением главы Администрации области, представляются на рассмотрение Губернской   Думы; после утверждения Губернской Думой целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в областном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств областного бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся:

-взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики;

-целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средств фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления;

-для осуществления целевых программ могут создаться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства областного и местного бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Эффективность практики использования программного метода в Нижегородской области обуславливается также четкой системой контроля за реализацией программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике Администрации статическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и кроме того, ежегодно, до 1 февраля в комитет по экономике– доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ, администрации городов и районов организует контрольные проверки хода реализации программ. По данным отчетности и контрольных проверок комитета по экономике подготавливает и представляет главе Администрации области доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год.

В процессе использования программно-целевого подхода в практике работы администрации г. Н. Новгорода был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 года) программа социально-экономического развития г. Н. Новгорода понималась как план деятельности Администрации города. Далее программа стала рассматриваться как документ, формируемый с учетом интересов всех субъектов экономических отношений на территории города (населения, предприятий и организаций, органов власти). В связи с этим, при разработке программы на 1998-2000 годы в основу был положен подход, предусматривающий определение целей программы на основе потребностей населения города с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей. В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития города. В этом же блоке отражены способы их достижения. Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленный на экономическое развитие города: мерам по регулированию экономической деятельности на территории города; стимулирование инвестиционной деятельности; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей. Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений:

-содействие занятости населения и охрана труда;

-улучшение среды обитания, включающее охрану окружающей среды, охрану общественного порядка и обеспечение безопасности;

-улучшение состояние здоровья населения, предусматривающее развитие здравоохранение и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также меры содействия здоровому образу жизни;

-создание условий для повышения культурного уровня населения;

-оказание социальной поддержки отдельным категориям граждан (пенсионеры, дети, молодежь, женщины и планирование семьи).

Следующий блок отражает меры по развитию городского хозяйства и сферы услуг, включая жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, торговлю и бытовое обслуживание. В этом же блоке рассматриваются вопросы лицензионной деятельности и защиты прав потребителей.

Заключительный блок посвящен вопросам организационного, ресурсного и нормативного обеспечения программы, а также корректировке программы, т.е. механизмам обратной связи, позволяющим обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе реализации программы. Последнее является прогрессивным моментом программы, поскольку существовавшая ранее в стране практика (на всех уровнях управления - федеральном, региональном и т.д.) вопросы управления реализацией программ, как правило, оставляла без внимания. Данный блок предусматривает разработку и проведение мероприятий по решению проблем, выявленных в процессе реализации программы, уточнение направлений социально-экономического развития, корректировку целей, задач, сроков и других показателей. Очевидно, что нынешний этап освоения программного метода администрацией города свидетельствует о значительном продвижении в понимании его сути; но вместе с тем еще остаются упущенными существенные моменты, требующие дальнейшего освоения. Так, в программе отсутствует важнейший раздел, содержащий обоснование применения программного метода для решения тех или иных проблем территории. Из приведенной структуры программы можно сделать вывод, что буквально все вопросы социально-экономической жизни города решаются программным путем. Но, во-первых, все ли они нуждаются именно в программном решении, а во вторых, действительно ли используется программный метод или под словом “программный” происходит повседневная деятельность подразделений администрации.

Отсюда следует, что документ, отражающий задачи социально-экономического развития территориального образования, должен включать не все поле деятельности под названием “программа, а состоять из следующих частей : концептуальной, в составе которой должны быть названы проблемы, требующие решения программным способом; программной, содержащей программные решения данных проблем, а также не программный раздел – план (прогноз) деятельности администрации на предстоящий год, увязанный с бюджетными ресурсами.

4.2. Программа развития свободных экономических зон в Нижегородской области

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

И РАБОТЫ ПО РАЗВИТИЮ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

Программа развития свободных экономических зон в Нижегородской области (далее- Программа) является региональной программой, разработанной в соответствии с соглашением от 8 июня 1996 года между Правительством Российской Федерации и  администрацией Нижегородской области  о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике; на основании распоряжения губернатора Нижегородской области от 28 июня 1996 года N 856-р "О мероприятиях по реализации соглашений между правительством РФ и администрацией Нижегородской области" и распоряжения администрации Нижегородской области от 30 октября 1997 года N 1609-р "О порядке разработки программы развития свободных экономических зон в Нижегородской области".

Главной целью настоящей Программы является формирование системы экономических и организационных мер государственной поддержки и влияния путем введения льготного режима хозяйствования в рамках территориально - производственных зон (далее- ТПЗ), создаваемых на базе промышленных предприятий, и зон свободного предпринимательства (далее- ЗСП), создаваемых на отдельных участках территории Нижегородской области. Реализация Программы позволит:

-улучшить инвестиционную привлекательность отдельных предприятий и территорий Нижегородской области;

-привлечь дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для экономики предприятий, районов и региона в целом;

-осуществить реструктуризацию предприятий, техническое перевооружение и модернизацию имеющихся основных средств;

-создать новые производства и рабочие места;

-стимулировать развитие и поддержку предпринимательства;

-увеличить доходную базу городов и районов;

-снизить социально - экономическую напряженность.

Программа содержит основные направления работы по развитию в Нижегородской области экономических зон с льготным режимом хозяйствования с использованием мирового, отечественного опыта и учетом возможностей Нижегородского региона. В программе приводится краткий анализ опыта деятельности и управления территориально- производственными зонами с льготным налогообложением, созданными на трех нижегородских промышленных предприятиях. Программа содержит информацию об отчетных и прогнозируемых показателях действующих и вновь создаваемых на территории Нижегородской области экономических зон с льготным режимом хозяйствования. Изменения и дополнения в настоящую программу, в том числе связанные с включением в нее новых экономических зон, утверждаются губернатором области.