Процессы бюрократизации государственного управления в Российской Федерации

Таковы в общих  чертах идеально-типическая модель рациональной бюрократии и основные следствия, выводимые из нее Вебером. Однако, как уже отмечалось, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера

«Мишель Крозье определял бюрократию как способ осуществления работы в учреждениях  и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия — это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества»[8].

Чтобы объяснить, каким образом нарушается рациональное функционирование бюрократической организации, возникают дисфункции, один из крупнейших специалистов по социологии организации Мишель Крозье использует понятие 
«дискреционной власти». Он считает, что в любой организации есть зоны неопределенности для осуществления формальной власти, и члены организации начинают использовать эту неопределенность для реализации собственных, корыстных интересах.

Это свобода  исполнителя трудовой функции поступать  по своему усмотрению. В том или  ином объеме возникает повсеместно.

К зонам неопределенности Крозье относит:

- экспертное  знание и умение;

- отношения организации  с внешней средой;

- контроль над  коммуникационной сетью и информацией;

- наличие общих  и организованных правил и  право руководства их устанавливать.

Несколько примеров дискреционной власти:[9]

- власть секретаря  руководителя (общепризнанными являются  высокие возможности и статус  этой должности из – за возможности  влиять на начальника).

- авторитет «маленького»  по должности работника – «много  знающего и могущего дать хороший  совет».

- возможность авторитетного ученого повлиять на развитие ситуации в научной организации.

- возможность  непосредственного руководителя  сделать поблажку в дисциплине  труда одному сотруднику и  создать «трудные» условия другому.

Матрица дискреционной  власти.

Дискреционная власть – достаточно универсальный принцип функционирования властных отношений. Правительства (министерства, службы и подразделения) в значительной мере по своему усмотрению используют выделенные им целевые ресурсы, а ребенок по своему усмотрению тратит деньги, данные ему родителями на завтрак.

Рассмотрим важнейшие  факторы, определяющие объем и характер распределения власти в фирме. Таких  факторов два:

1) сложность  труда и организации трудовых  процессов в фирме;

2) приверженность  руководства фирмы к авторитарному или демократическому стилю управления и соответственно допускаемого им большего или меньшего объема дискреционной власти.

Глава 2. Бюрократизация аппарата управления.

В течение многих десятилетий в крупных компаниях  и больших организациях различного типа широко распространились бюрократические системы управления. 
В начале их применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная организация труда, управление и процесс принятия решений стали профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою работу. Бюрократическая система использовала весь интеллектуальный потенциал организации.

Бюрократизация  системы управления означает формирование системы управления, иерархию должностей, разделение функций и власти, нисходящую лестницу подчинения. Наибольшее развитие бюрократия получила в условиях существования административно – командной системы управления, существовавшего в то время принципа демократического централизма в системе руководства и управления.

2.1. Бюрократия в системе  управления по  Максу Веберу.[10]

Иерархическая командная лестница.

Бюрократическая организация имеет структуру  пирамиды с высшим руководителем  в верхней точке, который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние в свою очередь, делегируют ответственность на более низкие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом насчитывалось 10 и более уровней управления между управляющим высшего ранга и рабочим. 
Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведения порядка в больших подразделениях на предприятиях. Цепочка команд разрешала потенциальные конфликты, четко распределяя обязанности, полномочия и ответственность за возможное решение. Каждому руководителю и его заместителям в цепочке команд были предоставлены все полномочия для решения задач или осуществления отдельной функции, а также ответственность за ее исполнение. Это значительно упрощало задачу руководителя и давало уверенность в выполнении команды. 
Делегирование и предоставление полномочий.

Предприниматели, у которых дело пошло успешно, обычно внедряют структуру, работающую по принципу командной цепочки. Полномочия делегируются подчиненным, и тем  самым усиливается интеллектуальный потенциал организации. Деятельность может расширяться, когда среднему звену руководителей даны ограниченные, но достаточные полномочия принимать необходимые решения и регулировать производственный процесс. 
Постбюрократические предприниматели успешно развивают деятельность, работая с децентрализованной командой и горизонтальной схемой управления, сменившей командную цепочку. Тем не менее новшества бюрократии, включая некоторых прав распоряжения собственностью нижним звеньям иерархии управления, были источником роста производства и соответственно организаций в ранний период создания бюрократических систем.

Специализация должностных обязанностей.

Бюрократия стала  эффективной благодаря специализации  труда. На самом деле организационная  структура бюрократии создана на основе деления всех задач на серии  четко определенных должностных обязанностей и функций. 
Каждой функции придается ответственность за выполнение определенной задачи и предоставляется необходимый инструментарий управления. Руководитель издает и распределяет задания таким образом, что все его составляющие являются частями общей задачи организации: специализированный инженерный персонал изучает причины падения эффективности на всех этапах производственного процесса, конструирует оборудование и моделирует процессы, которые обеспечивали бы рост производительности труда; определяются обязанности тех, кто занят реализацией продукции, финансистов, специалистов по труду и др. Специализация ведет к более эффективным путям выполнения каждой части общей задачи организации. 
До внедрения специализации в бюрократические организации каждый ремесленник учился всему, что касалось его деятельности, ип выполнял весь объем работы от начала до конца. Ремесленное производство часто может быть плодотворным и иметь художественные достоинства, но в период промышленной революции оно стало тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организации переходили от ремесленничества к разделению труда, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и процессов организации. 
Единые нормы и правила.

Бюрократия управляется  с помощью единых зафиксированных  норм и правил, которые устанавливаются  руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы предусматривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответственности. В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основная обязанность работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно и необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредственного руководителя. Установленные нормативы бюрократии гарантируют оплату труда работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии за выслугу лет. 
Фиксированные права и обязанности устанавливают определенные рамки процессов управления и в известной мере ограничивают возможное своеволие руководителя.

Стандартизованность процедур, определяющих каждый вид  работы.

Единые нормы  и процессы являются основой стандартизации действий, их последовательности и  этапов. Они предварительно изучаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий порядок и подотчетность в организации. 
Профессиональная карьера.

Бюрократическая организация создает условия  для профессионального роста  работников, продвижения на более  высокие уровни командной цепочки. 
Повышение в должности дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем совершенствования навыков, в какой то области деятельности и способности выполнять предусмотренный объем работы. Профессиональная карьера основывается на своеобразном контракте между работником и организацией: работник посвящает свою деятельность организации в обмен на гарантированную работу, нередко пожизненную, стабильную или повышенную оплату труда, пенсию и возможность повышения по служебной лестнице.

До бюрократии фаворитизм и семейственность разрушали  эффективность организации. Бюрократия придерживается политики повышения  сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет  организации нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных специалистов. Стремление работников к повышению в должности и гарантированность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. Однако возможности большей части работников не могут быть реализованы в бюрократической системе, поскольку основной показатель успеха – это продвижение по иерархической лестнице; по мере движения вверх пирамида власти сужается, и только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности. 
Безличностные отношения.

В бюрократической  системе существуют не отношения  человека с человеком, а роли с  ролью. Организационная структура  и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работник, исполняющий какие – то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций. 
Координация осуществляется сверху вниз.

В бюрократической  системе работники не приучаются к координированию работ на своем  уровне. Руководитель делит весь объем  работы между определенными исполнителями  таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. 
Если это правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирование работы сверху работало в ранний период промышленной революции, когда возникала необходимость включить в производство огромное количество работников, не имеющих технической квалификации.

В виду всего  этого, я пришла к выводу, что строго бюрократические системы оказались малоэффективными, так как реальность стала такой сложной и многогранной, что нет смысла делить организацию на маленькие цепочки, по которым будут передаваться команды. Это будет слишком долгий путь и займет очень много времени, поэтому используются современные коммуникационные системы, через которую информация передается напрямую без посредников.

Глава 3. Бюрократизм: сущность и формы проявления.

Традиционно при  анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот» [3, c.394]. В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия» [3, c.394].

Буквально через  несколько лет после Октябрьской  революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и  болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце жизни пришел к  выводу, что если что и погубит  социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма [7, c. 521]. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей  природе - неизбежное или искусственное? Приходится отмечать, что хотя о  существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.