Процессы бюрократизации государственного управления в Российской Федерации

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

Не смотря на то, что бюрократия имела и положительное влияние на государственные процессы в западных странах, в России этот термин вызывает такую  негативную реакцию и со стороны государственной власти и со стороны народных масс? А может это лучшее, что есть в аппарате управления? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом деле, необходимо рассмотреть, что же понимали под термином «бюрократия», выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения. 

1.1. Бюрократия Карла  Маркса и В.И.  Ленина.

Карл Маркс, впервые обратился к проблеме бюрократии в своей работе «К критике гегелевской философии и права» (1844) и принял гегелевскую точку зрения на государственных служащих как на особое сословие. Маркс видел в бюрократии не универсальное проявление государственного разума, но один 
«частных» классов наряду с буржуазией и пролетариатом. Бюрократия, согласно 
Марксу, есть необходимая форма организации капиталистического производства. 
Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всех всевозможных надзирателях.

Бюрократия в  его описании – это абсолютное зло. Даже простой перечень марксовых  пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена  общественного интереса частным  интересом власти и конкретного человека, 
«присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; и карьеризм как образ ее жизни; и формализм… Бюрократия по Марксу, есть организм – паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Марксистский  подход к изучении бюрократии отличается от остальных, своей ориентированностью на макроэкономические стороны проблемы. Наибольшее внимание уделяется в этой традиции не тому, как уменьшить расходы на бюрократический аппарат, а тому, каково воздействие бюрократии на общество и экономику в целом.

По Марксу государство  не выражает интересы граждан, а само их задает. 
Задача чиновников в обществе только по форме поддерживать всеобщей интерес. 
Для Маркса бюрократия является "формальный дух государства". 
Государственные институты, и бюрократия в их числе, есть продукт отчуждения управления от управляемого субъекта. Это делает логичным вывод Маркса а политическом разделении труда, где должность перестает быть частной собственностью (в идеале – это община, коммуна).

Итак, по Марксу бюрократия это:

- Это есть  «государственный формализм» гражданского  общества;

- Бюрократия  составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;

- Бюрократия  есть мнимое государство наряду  с реальным государством, она  есть спиритуализм государства[4]

Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления  власти.

В. Ленин никогда  не рассматривал бюрократию как класс, в его глазах это было всего лишь подлежащий искоренению буржуазный пережиток в советском аппарате. После октябрьской революции он начал с тревогой говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Бюрократизм по Ленину – это сложное социальное явление. Он как понятие означает господство канцелярии, «кабинетолюбия» и применяется для характеристики стиля управления. Бюрократия, отмечал Ленин, есть мнимое государство наряду с реальным государством.

В качестве одной  из основных задач по созданию демократического аппарата власти В. И. Ленин выдвинул задачу изгнать из государственного аппарата "... все следы излишеств, которых в нем осталось так много от царской России, от ее бюрократическо-капиталистического аппарата"[5]. 
Борьбу с бюрократизмом В. И. Ленин рассматривал не только как борьбу с пережитками старого социального строя, но и как предупреждение бюрократических извращений, возможных в условиях социализма в результате нарушения норм социалистической демократии. Главным орудием преодоления бюрократического стиля руководства в условиях социализма В. И. Ленин считал всестороннее развитие внутрипартийной, государственной и хозяйственной демократии в рамках осуществления принципа демократического централизма. В условиях социализма общество вырабатывает не только принципиально иной, в отличие от буржуазного, тип социальной организации, но постоянно с помощью критики и самокритики осуществляет контроль за соблюдением норм демократического централизма. Развивая и расширяя сеть организаций 
(экономических, политических, культурно-просветительские и др.), укрепляя централизм и единоначалие, борясь за дисциплину и ответственность в выполнении своих обязанностей каждым членом организации, социалистическое общество одновременно расширяет возможности для привлечения масс к управлению обществ, жизнью и отдельными организациями

 
1.2. Рациональная  бюрократия Макса  Вебера

и дискреционная власть Мишеля Крозье.

В начале нашего века М. Вебер разработал концепцию  рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший  на смену ее патриархальному (патримониальному) типу. Она противопоставила себя системе  патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку добиться справедливости было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства, и подведомственность их были крайне неопределенны.

Патриархальная  система имела и свои удобства. Так, найдя с должностным лицом личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить своё дело, и между ними возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения. Но недостатки явно перевешивали.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки - социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. 
Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относится, прежде всего, аппарат управления.

В последние  годы отечественные социологи неоднократно подчеркивали значение веберовской  модели бюрократии для характеристики системы управления в современном обществе.

Рациональная  бюрократия характеризуется Вебером  в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы  формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, 
“компетенция”, определен посредством рационально установленных норм 
(законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”[6].

Он выделил  семь характерных черт бюрократии как  «идеального типа»:

1) Строгое разделение  обязанностей между членами организации

(специализация);

Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих  перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение  задач и обязанностей каждого из звеньев организации. Максимально возможное разделение труда создает условия для использования во звеньях организации специалистов – экспертов, которые несут полную ответственность за эффективное выполнение своих обязанностей.

2) Иерархический  порядок подчиненности на множестве сотрудников организации (иерархическая командная цепочка);

Кроме того, следует  отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных  на их должности вышестоящими органами. 
Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно 
Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

3) наличие публичной канцелярии, где собраны письменные документы организации;

4) официальная  процедура подготовки должностных  лиц к работе в организации  наличие штатных сотрудников,  для которых работа в организации  является основным занятием (карьерный  рост, основанная на профессиональной компетенции);

Служба в бюрократической  организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены  от произвольного увольнения. Служба – это карьера. Существует система  «продвижения» в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или тем и другим. Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух»[7] среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности.

5) правила, регламентирующие  должностные обязанности и поведение сотрудников в организации (единая политика в области в области прав и обязанностей);

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему  властью. При этом глава политического  союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок.

6) лояльность  сотрудников по отношению к  установленным правилам

(безличностные взаимоотношения);

Это утверждение  в отношениях между людьми духа “формальной  безличности”, когда из официального ведения дел изгоняются все чисто  личные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует  исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет 
Вебер: “Бюрократия получает тем большее развитие, чем более она 
“дегуманизирована” и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов”. Чиновник должен исполнять свои обязанности “без гнева и пристрастия”. Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. 
Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.

Как полагал  Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени  приближающиеся к чистому типу, можно  обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Повсеместное распространение бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает 
Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как  отмечает Вебер: “Бюрократизация предоставляет прежде всего оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. 
Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки”.

К числу социальных последствий бюрократизации Вебер  относит тенденцию к уравниванию  статусных различий, которая проявляется  в результате устранения чиновников, управляющих в силу статусных  привилегий и присвоения административных средств и полномочий. Вместе с тем необходимость длительной специальной подготовки для занятия административной должности вызывает к жизни противоположную “плутократическую” тенденцию.