Особенности современного российского государства как субъекта государственного управления

     Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3)⁴. Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под структурой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти.

     При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к  органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера  и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени  Российской Федерации⁵.

     В Российской Федерации единство системы  государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  федерации. Оно проявляется также  и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся  в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной  работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной  власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются  или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны  и подчинены другим⁶.

     К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти»⁷. По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.

     Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные  органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме  государственную власть на федеральном  уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации  и Государственная Дума), Правительство  РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

     Те  же положения нашли свое отражение  в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности  же правового регулирования организации  и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции  РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской федерации», гл. 7 «Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

     Таким образом, под структурой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России⁸.

     Особенность системы государственных органов  России заключается в том, что  отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы⁹. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.

     Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти.

     Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории¹⁰. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, гражданской обороны, и т.п.

     Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

     Она находит свое отражение в штатном  расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными  носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких  лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе  государственных органов есть и  технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий  персонал).

     Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь  человеческих ресурсов, технических  и других средств, выделяемых и затрачиваемых  обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

     Государственное управление является повседневным и  оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными  на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В  процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют  по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и  внешние функции государства  не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

2. Особенности государственного управления

в Российской Федерации

     2.1 Характеристика механизма и системы государственного управления до 80-х годов в России 

     Термин  «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

     Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное  управление впредь не существует или  же налицо чисто терминологическая  реформация?¹¹

     На  эти закономерные вопросы ответ  может быть один: все объясняется  конституционным провозглашением  разделения властей. Так, в  соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная  власть осуществляется на основе разделения на  законодательную, исполнительную и судебную.

     В связи с этим представляет интерес  соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое  содержание вкладывалось в понятие государственного управления до  80-х годов.

     Любая деятельность состоит из решения, его  реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

     По  существу, на подобной основе строится государственный аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную  власть. Соответственно в рамках этого  аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось  решение наиболее важных  вопросов государственной и общественной  жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

     Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

• государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
• государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных  нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
• государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
• государственное управление -  исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
• государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

     Такова  обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические  его признаки, в числе которых:

• вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных  органов;
• реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных  полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;
• предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
• включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).