Организация деловой карьеры

      Общим правовым статусом обладают все государственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служебной деятельности. Правда, специальное законодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правового статуса государственных служащих посредством наполнения надлежащим содержанием элементного состава юридических норм.

      Статусные особенности помимо военнослужащих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипломатических ведомств и иным. Так, правовое положение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательством об органах внутренних дел подробно урегулировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Статус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатические работники могут пользоваться в период пребывания за границей привилегиями и иммунитетами, установленными для них нормами международного права и международными договорами.

      Правовой  статус государственного и муниципального служащих возникает на основе законодательства в связи с замещением государственной либо муниципальной должности. [22, c.45]

      Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муниципального служащих. Общее и особенное в их правовом положении суть производные от статуса этих видов службы как социальных и комплексных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных гарантиях, обеспечении и ответственности. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государственной либо муниципальной власти.

      В научно-правовой литературе о государственной службе обосновываются различные точки зрения на структуру правового статуса. Традиционно деление служебных прав и обязанностей на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретной должностью. Так, в "классификации обязанностей и прав государственных служащих органов военизированных и некоторых иных отраслей" выделяются и должностные . Более детальное деление различает общий, особенный (определяемый служебно-видовыми особенностями), специальный (определяемый специализацией соответствующей должности) и индивидуальный (определяемый правоустановлениями конкретной должности) статус.

      Представляется, что для статуса муниципальных  служащих подобная структуризация не характерна. То, что в статусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муниципального служащего объединяется отчасти общими нормами, а отчасти индивидуальными. Видовая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус государственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризующие специальный статус государственных служащих, для муниципальных служащих сосредоточены преимущественно на индивидуальном уровне. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных служащих.[20, c. 316]

      Таким образом, нормы, составляющие основу правового  статуса и государственных, и  муниципальных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей.  

      2.3.  ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ  

      Полный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочиями, присущими данному органу. Для реализации специальных полномочий государственным и муниципальным служащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизируются в типовых и индивидуальных инструкциях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности государственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно - либо муниципально - служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, повышение, понижение в должности, временное исполнение обязанностей и т.п.).

      Из  перечня общих прав, предоставленных  государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус определяют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности.

      К таким общеслужебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, устанавливающими права и обязанности государственного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9).

      Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего государственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".

      Такой подход применим и для понимания  правового статуса муниципальных служащих. Основная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

      Российская  практика последних лет, как и  международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного закрепления субъективных прав чиновника, особенно таких как право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и достоинство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового положения государственного или муниципального чиновника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодательные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.

      Права, которыми наделяются государственный и муниципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о взаимной ответственности управомоченного субъекта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответственность.

      Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль выразила диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законодателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законодательства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, которые возлагаются на государственных и муниципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]

      В ряде субъектов Российской Федерации  их законы вменяют муниципальным  служащим дополнительные обязанности, например, беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская области и др.), а также обязанность не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).

      Правовые  ограничения, которые накладываются на государственных и муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по региональному законодательству о муниципальной службе). Их правовая природа заключается в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной службе.

      Вследствие  этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и соответствующее обеспечение имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий.

      Сам характер государственной и муниципальной службы влечет необходимость установления правовых ограничений, в том числе и в сфере трудовых отношений, складывающихся в процессе прохождения службы, с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служащих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ.

      Из  его определения от 4 декабря 1997 г. следует, что "государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из признания различий между "особым трудоправовым статусом госслужащих" и остальных работников. Думается, что в отличие от государственной службы особых видов, какими являются военная служба и так называемая специальная служба в правоохранительных органах - внутренних дел, безопасности, таможни и некоторых других, трудоправовой статус государственных гражданских служащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не противоречит их публично-правовой природе. Напротив, дополняет и развивает особенно те нормативные элементы, которые не только материально закрепляют, но и процессуально обеспечивают статус государственных гражданских и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т.п.

      Федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления государственным и муниципальным служащим предоставляются специальные гарантии и материальное обеспечение в соответствии со ст. 15-20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ". Предусмотрены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного органа и органа местного самоуправления и ряд дру гих материально обеспечительных гарантий и дополнительных социальных льгот. Гарантии и материальное обеспечение государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий.