Механизмы управления развитием муниципального образования

       Второй  подход основан на том, что города функционируют в рамках местного самоуправления. Соответственно на этом уровне реализуются иные методы экономической политики, и субъектом управления, наряду с органами власти, выступает население. Субъект Федерации может осуществлять лишь координирующую функцию. Но важность таких вопросов как занятость, обеспечение экономической безопасности вынуждает субъект Федерации выявлять на уровне города проблемы и реализовывать мероприятия, которые могут оказывать мультипликативное влияние на развитие экономики субъекта Федерации, страны. В этом случае преимущественное развитие могут получить те города, где более напряженная ситуация с этими проблемами. И первая, и вторая модель сопряжены для субъекта Федерации с риском – усиление патерналистской политики, в т.ч. с помощью экономических инструментов, что может привести к снижению мотивации органов местного самоуправления в решении даже вопросов местного значения.

       В силу особой важности развития экономики  города экономическая политика на этом уровне не должна осуществляться только силами местного самоуправления, а должна быть результатом взаимодействия политик федерального уровня и субъекта Федерации, а также субъекта Федерации и города, причем для разных городов эта политика в силу их неравномерного социально-экономического развития должна различаться. Такой подход требует значительных бюджетных затрат и управленческих расходов. Поэтому в процессе реализации экономической политики субъекта Федерации следует внедрять новые механизмы взаимодействия с городами как субъектами экономической политики.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      2. ОБОБЩЕНИЕ И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ  ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ  ПОДХОДОВ  И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА 

      Обобщение и систематизация теоретико-методологических подходов к исследованию экономической политики города, позволили определить следующие положения для решения поставленных целей и задач в работе.

      Во-первых, проведенный анализ теоретических  и методологических подходов к изучению города как целостной системы  в качестве объекта региональной экономической политики выявил недостаточность таких публикаций. При этом рассмотрение законодательства показывает следующее. С одной стороны, ряд законов (Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») устанавливает развитие городов в контексте местного самоуправления, и сфера экономики не входит в перечень вопросов местного значения. Но, с другой стороны, ряд других законов (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» и др.) определяет город как целостный объект федеральной и региональной экономических политик. Такой дуализм в формировании теории и практики экономической политики города снижает результативность экономических политик города, региона и государства.

      Во-вторых, экономическая политика города представляет собой систему целей, реализуемых разными уровнями власти. В зависимости от уровня исследования экономическая политика города рассматривается в следующих основных аспектах: воспроизводственные процессы на городском и отраслевом уровнях, где в центре внимания находятся проблемы развития промышленности как составной части города; город как элемент территориальной структуры региона; развитие города в рамках местного самоуправления; экономическое взаимодействие между субъектом Федерации и местным самоуправлением; экономическая политика города; город как самостоятельный объект исследования. Представленные подходы решают специфические задачи и могут быть учтены при формировании экономической политики агломерации городов. Требуют уточнения принципы, формы агломерации городов, показатели и цели ее функционирования. Конкретизация этих вопросов позволит разработать методическую базу исследования экономической политики агломерации городов, разработать классификацию показателей оценки развития городов субъектами управления разных территориальных уровней.

      В-третьих, анализ теоретических и методических подходов к рассмотрению агломерации городов как возможности решать вопросы местного значения и задачи развития экономики в контексте региональной специализации на взаимовыгодной основе показывает, что они являются недостаточно проработанными. За каждым уровнем управления закреплены свои полномочия в сфере развития экономики и основная проблема заключается в согласовании действий в этой сфере с тем, чтобы избежать противоречий, параллелизма, дублирования, которые либо заложены в законах, либо реализуются на практике без нормативно-правового закрепления. Данный аспект отражает потребность исследования экономической политики агломерации городов, совместно реализуемой разными уровнями управления, как инструмента управления социально-экономическим развитием.

     Обобщение научных исследований города в контексте  развития региона, проведенное нами, показывает, что существует минимум две точки зрения на определение места города в социально-экономическом развитии региона и страны (см. рис. 1).

Рис. 1. Место  города в социально-экономическом  развитии региона и страны

     Первая  точка зрения основана на рассмотрении города как территориального образования в иерархической пространственной структуре. Вторая – на рассмотрении города как сложной социально-экономической системы, при этом нами выделяются три модификации в зависимости от исследуемых подсистем и существующих связей. Каждому из рассмотренных подходов отвечают свои методы экономической политики, а главная цель и основные направления экономической политики должны быть едины для любого подхода. Так, цель экономической политики города сформулирована как эффективное использование экономических ресурсов в интересах населения. Основными направлениями экономической политики города при любом подходе к исследованию города являются: бюджетная, налоговая, промышленная, структурная, инвестиционная и др.

     Под экономической политикой города понимается система социально-экономических целей, взаимоувязанных, взаимосогласованных как между уровнями власти, так и между участниками экономического процесса в рамках развития города, инициируемых органами местного самоуправления, местным сообществом, органами региональной власти и реализуемых органами местного самоуправления.

     Для согласования экономической политики субъекта Федерации и муниципальных образований,  можно использовать опыт создания территориальной организации и предложить несколько вариантов кооперации городов:

• юридическое оформление ассоциации городов (в том числе агломерации городов) в одно муниципальное образование;
• решение вопросов местного значения городов через разные формы межмуниципального сотрудничества;
• делегирование наиболее острых и неэффективно реализуемых на уровне субъекта Федерации и муниципальных образований вопросов развития экономики специально созданному субъектом Федерации и муниципальными образованиями некоммерческому партнерству, действующему на принципах самоокупаемости своей деятельности и долевого финансирования органами власти мероприятий.

     Первый  и второй варианты в силу ограничений  законодательства о местном самоуправлении не дают возможности субъекту Федерации осуществлять активную экономическую политику, а учитывают желание жителей городов на объединение (первый вариант) и добровольное сотрудничество органов местного самоуправления (второй вариант). Исследования возможности объединения городов и организации межмуниципального сотрудничества показывают, что у крупных городов нет мотивации к реализации ни первого, ни второго вариантов, а у малых городов возникает риск потери специфических функций города (первый вариант), контроля использования экономических ресурсов (второй вариант).

     В настоящее время во многих зарубежных странах растет децентрализация  государственного управления, его регионализация. Наиболее важным элементом организации  управления региональным развитием  являются отношения «центр-регион». Они во многом обуславливают отличительные качества региональной политики, а также применение инструментов и методов управления.

     Таким образом, между центральным правительством и регионами возникают экономические  отношения, которые в наиболее концентрированном виде отражаются в разделении полномочий в экономической сфере между правительством и региональными властями, в организации бюджетной системы, а также в государственной региональной экономической политике.[1]

     Так, ключевыми принципами управления региональным развитием в Японии являются ограниченность территории и природных ресурсов, необходимость гармонизации природы и деятельности людей, требование создания адекватных условий для существования и деятельности людей в различных частях страны и комплексное использование национальной территории. Отличительная черта японского опыта - усиление региональной составляющей. Регионы получили большую самостоятельность, в том числе и в планировании конкретных программ развития.

     Анализ  стран Европейского союза (ЕС) выявляет определенные сходства элементов управления развитием регионов, при сохранении значительных национальных свойств. ЕС использует систему бюджетно-финансового выравнивания при усилении стимулирующей функции, способствуя развитию региональных инициатив и экономического потенциала регионов.

     Следует отметить, что до 90% прироста валового внутреннего продукта (ВВП) в странах  ЕС обеспечивает инновационная деятельность и научно-технический прогресс. Поощрение  инноваций, являющихся условием устойчивого развития и повышения конкурентоспособности европейской экономики, относится к одним из наиболее приоритетных целей экономической стратегии ЕС. С учетом разрыва в инновационном потенциале, странам-кандидатам на присоединение предложено внести изменения в экономическую стратегию, нацелив ее на развитие «экономики, базирующейся на знании», в том числе за счет государственной поддержки инновационных предприятий, налоговых льгот и совершенствования законодательства.

     Одна  из особенностей современного мира заключается в том, что большие различия между странами в целом, сочетаются со значительным сходством между определенными типами регионов в разных странах. Отсюда и наличие многих общих черт в подходах разных государств к своим внутренним региональным проблемам. Таким образом, исследования и регулирование регионального развития в России можно и нужно проводить с учетом богатейшего мирового опыта.

     Такие крупные развитые страны, как США, Канада и Австралия дают много  примеров решения региональных проблем, являющихся актуальным для России. Это проблемы изменения территориального разделения труда и усиления межрегиональной кооперации, сближения регионов по уровню социально-экономического развития, реструктуризации старопромышленных и аграрных регионов, ограничения чрезмерного роста крупных городов и промышленных агломераций, освоения периферийных регионов с богатыми природными ресурсами, регулирования миграции между городами и сельской местностью, модернизации инфраструктурных систем, стабилизации социально-экономического положения малочисленных народностей, оздоровления экологической ситуации в регионах и многие другие. Примеры решения региональных проблем в этих странах не всегда достойны подражания, но во всех случаях они дают полезные для новой практики знания.

     Многие  средние и даже малые по территории страны также обладают ценным опытом решения региональных проблем. Главное  здесь не масштаб страны, а ее региональное многообразие и степень  активности региональной политики государства.

     Например, в Германии особенно интересен опыт реструктуризации новых восточных земель и их экономической интеграции с западными землями. В Италии поучительна политика преодоления социально-экономических контрастов между Севером и Югом. Особого внимания заслуживают деконцентрация промышленного производства, сохранение рекреационных территорий и создание системы технополисов в Японии. Разрешение конфликтов между центром и национальными автономиями в Испании, а также осушение и освоение больших участков моря в Нидерландах, несомненно, представляют собой весьма интересный опыт решения региональных проблем.

     Перечисленные выше, и многие другие страны обладают ценным опытом территориального обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, «рассеивание» безработицы, рационального использования земли, охраны окружающей среды.

     Стабильное  развитие регионов и надежное функционирование систем «центр – регионы» в развитых странах во многом определяются четким разделением предметов ведения между центральной, региональной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма, применением разнообразных форм и инструментов государственного регулирования. Большое значение имеет изучение практики последовательной корректировки правовых основ, институциональных структур и экономических механизмов в соответствии с меняющимися ситуациями.

     Современная Россия имеет много общих региональных проблем не только с развитыми, но и с развивающимися странами, которые  уже достигли довольно высоких масштабов развития экономики и сохраняют динамизм социально-экономических преобразований, в том числе в региональном разрезе.4 3 В первую очередь, это такие большие страны, как Китай, Бразилия, Мексика. Особое значение для заинтересованного изучения имеют достигнутые этими странами результаты по активному включению регионов в международное экономическое сотрудничество (свободные экономические зоны Китая, приграничный пояс Мексики), экономическому освоению новых регионов (Бразилия), транспортному и энергетическому строительству (Бразилия, Китай), стимулированию межрегиональной интеграции, продвижению промышленности (особенно малых предприятий) в сельские местности и др.