Лоббирование как социальная технология

2. Общественные  и частные интересы.

Политики, должностные лица, лоббисты зачастую апеллируют к категории "об-щественный интерес" или "общественное благо". Поэтому представляется важным по-нять, что подразумевается под данной категорией. В западной политической мысли существует старая традиция указания на понятие "общественное благо". Однако споры среди ученых, юристов и журналистов о том, что же все-таки является общественным интересом, существует ли в законодательстве определение этому понятию, существует ли вообще объективно «общественное благо», до сих пор не умолкают. В российском уголовном, конституционном праве, в некоторых нормах избирательного законода-тельства и, конечно же, в информационном законодательстве часто даются ссылки на общественный интерес при отсутствии определения понятия «общественный интерес». Вольная трактовка этого понятия позволяет в некоторых случаях манипулировать по-ведением многих людей. Самое общее определение общественного блага - это «сохра-нение и развитие сообщества». Можно использовать понимание, близкое к тому, что использует Дж.Берри в работе «Лоббирование для людей» , где под организациями «общественных интересов» понимаются группы, которые реализуют задачи, достиже-ние которых не является частной целью отдельных членов или группы членов. Под сферой же частных интересов понимается та область интересов индивида, где он дей-ствует как родитель, бизнесмен, собственник, и т.д., т.е. как член определенной рефе-рентной группы, а не член общества.

Наиболее распространенные типологии групп интересов основываются на клас-сификации интересов, приведенной выше. В политологии сложилась достаточно раз-ветвленная типология групп интересов, учитывающая разнообразные черты их строе-ния и деятельности.

По характеру  деятельности группы интересов могут  быть разделены на «одноце-левые» и «многоцелевые». Например, относящиеся к первому типу лоббирующие структуры, стремящиеся обеспечить принятие какого-либо определенного законода-тельного акта в парламенте, складываются и существуют только в связи с достижени-ем данной цели. После же результативного решения своей задачи они либо распадают-ся, либо переориентируются на другую, не менее конкретную цель. Деятельность же многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач того или иного рода. Так, например, многие группы давления могут не только взаимодейство-вать с правительством по поводу принятия решений в какой-либо сфере управления, но и участвовать в избирательных кампаниях и т.д.

Когда мы рассуждаем о частных организациях в политике, прежде всего, мы ду-маем о добровольных организациях, имеющих членство. Некоторые организации име-ют индивидуальное членство, в других членами могут быть только организации, в-третьих, присутствует и индивидуальное, и коллективное членство. Чаще всего, среди членских организаций встречаются такие, как ассоциации промышленников и пред-принимателей, торговые ассоциации, профсоюзы, сельскохозяйственные группы, иные профессиональные ассоциации (в т.ч. научные общества), гражданские и правозащит-ные группы, организации социальной защиты, благотворительные организации.

 Однако, практически  половину организаций, лоббирующих  свои интересы в ор-ганах власти, составляют такие группы, как  корпорации, крупные медицинские  учреж-дения, учреждения образования,  средства массовой информации, аналитические  цен-тры - все те, кто является или может стать бюджетополучателем, либо на кого распро-страняется любое иное регулирующее воздействие государства. Эти организации, как правило, не имеют членства.

Рассмотрим на примере бюджетного процесса Санкт-Петербурга, какие могут быть субъекты лоббирования. Как правило, субъекты лоббирования отстаивают доста-точно узкие интересы. Теоретически выработка бюджета в немалой степени представ-ляет собой политический компромисс в пользу этих интересов. При этом стороны явно или неявно признают, что если бы всем силам удалось в полной мере удовлетворить свои особые интересы, государственный бюджет разросся бы до полной неуправляе-мости. Пришлось бы ввести слишком высокие налоги, либо дефицит бюджета достиг бы недопустимо высокого уровня. Процесс политического торга неизбежно приводит к появлению «выигравших» и «проигравших»; как и в любом другом переговорном про-цессе, завершающемся договором, редко бывает, что какая-то сторона остается полно-стью довольной результатом. Поскольку бюджет не может удовлетворить интересов всех, иногда говорят, что хороший бюджет представляет собой равномерное распреде-ление разочарований.

К «внешним»  субъектам лоббирования относятся, во-первых, некоторые основ-ные группы населения со специфическими интересами. Для анализа бюджетного про-цесса  в России важно понять, каким политическим влиянием обладают эти группы, а  также какие еще политически значимые общественные интересы могут играть замет-ную роль в бюджетном процессе.  

Итак,

1. Пенсионеры  и инвалиды.

Выплаты пенсионерам  и инвалидам составляют (по крайней  мере, в большинстве стран) значительную часть бюджетных расходов. В доходах  данной группы государст-венные выплаты занимают преимущественное место, поэтому пенсионеры и инвалиды крайне чувствительны к любым изменениям социальной составляющей расходной час-ти бюджета. Кроме того, они, как правило, относятся к наиболее активным избирате-лям, что и делает их весьма влиятельной силой в бюджетном процессе.

2. Бедные (или  малоимущие).

Малоимущие слои населения сами по себе не пользуются большим влиянием на принятие политически  значимых решений. Они, как правило, не имеют организован-ной структуры для защиты своих интересов, мало участвуют в деятельности политиче-ских партий и их кандидатов. Их интересы обычно представлены - если вообще пред-ставлены - другими политическими силами, ратующими за социальную справедли-вость.

В Санкт-Петербурге работает одна некоммерческая организация Благотворитель-ный фонд «Ночлежка», известная встречающейся в продаже газетой «На дне», средст-ва от продажи которой идут на помощь бездомным. Фонд «Ночлежка» совместно с го-родской Администрацией реализовывала целую программу, направленную на ту же цель. Как оценил председатель Правления этой НКО Валерий Соколов, получение средств из бюджета стало возможным благодаря длительному и сложному процессу взаимодействия руководителей фонда с профильными комитетами Администрации Санкт-Петербурга и Законодательного Собрания. Иными словами - лоббирования ин-тересов фонда и соответственно его клиентов . Сам В.Соколов неоднократно участво-вал в избирательных кампаниях, в том числе в качестве кандидата. 

3. Профсоюзы. 

Во многих странах профсоюзы представляют собой значительную политическую силу, поскольку имеют потенциальное влияние на большое число избирателей и не-редко в период выборов оказывают поддержку определенным кандидатам и политиче-ским партиям. Поскольку политические решения государства прямо или косвенно за-трагивают рост занятости в разных секторах, профессиональные союзы и ассоциации стремятся влиять на решения, участвовать в дебатах по вопросам бюджета.

4. В особую  группу следует выделить группы  интересов ветеранов Великой Оте-чественной, Афганской, Чеченской войн, молодежи (кстати, многие из групп сформи-ровались на основе Комсомола), жителей блокадного Ленинграда и другие (ЖСК, са-доводческие товарищества, Русское географическое общество). То есть такие, чье представительство было корпоративно оформлено еще в период существования СССР. Эти НКО являются старейшими получателями бюджетных средств. Ранее они получа-ли средства по программам социальной защиты и различных фондов (которые теперь включены в бюджет). Эти каналы финансирования начали «закрываться» с 1996 года и минимизировались в 1998 году. В настоящее время эти организации постепенно теря-ют свою привилегированность. Однако необходимо учитывать сохранившиеся у орга-низаций связи в органах власти, позволяющие более успешно лоббировать поправки в бюджет, и традицию особого покровительственного отношения властей к данным группам. Избираемым на должности лицам позволяет предполагать солидарное голо-сование данных групп интересов в ходе выборов их организационная оформленность и с существующие мнение об их избирательной активности.

5. Промышленность, финансовые группы.

Вне всяких сомнений, отрасли промышленности играют максимальную роль в принятии решений органами власти. Одни отрасли проявляют обеспокоенность  по по-воду особого налогового режима, затрагивающего их интересы; другие реагируют на меры государственного регулирования (которые могут отражаться или не отражаться на бюджете); третьи проявляют интерес к программам государственных поставок как потенциальному источнику прямых госзаказов; четвертые добиваются целевых госу-дарственных субсидий, практикуемых в России много лет.

6. Регионы (по  отношению к федеральному уровню) и местное самоуправление (по  отношению к региональному уровню  власти).

Во-первых, это  лоббирование включения в бюджет мер политики и программ, ориентированных на развитие отдельных территорий. Значительное число муници-пальных образований в Санкт-Петербурге серьезно зависят от регионального бюджета, являясь объективно дефицитными, и поэтому постоянно находятся в процессе лобби-рования своих интересов в органах власти Санкт-Петербурга.

7. Другие. 

Активизация множества  других внешних субъектов лоббирования наступает на определенных этапах бюджетного процесса. Все более актуальной проблемой  стано-вится охрана окружающей среды, и на эти цели могут выделяться значительные бюд-жетные ресурсы. Свои интересы в бюджете стремятся реализовать религиозные орга-низации, организации в области культуры, науки, воспитания, образования, медицины. Малый бизнес предпринимает попытки лоббировать меры, способствующие повыше-нию их прибылей. Даже проблема визового режима в Калининграде была предметом применения лоббистских технологий.

Помимо этого, следует помнить, что международные  организации, скажем, Меж-дународный Валютный Фонд или Мировой банк, могут иметь политическое влияние на страны посредством финансовых рычагов с целью реализации своих интересов.

Далеко не все  субъекты лоббирования, стремящиеся  влиять на бюджет, находятся за пределами  органов государственной власти.

С точки зрения, например, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, при-нимающего бюджет, или Губернатора, его подписывающего, каждый из отраслевых комитетов администрации  и ниже по вертикали - каждое из структурных  подразделе-ний, занимающихся разработкой бюджета, преследует свои особые интересы, реализа-ция которых зачастую возможна лишь в ущерб другим интересам. Таким образом, оп-ределенная политическая борьба идет между «организованными интересами» внутри органов государственной власти, ответственных за разработку и принятие бюджета.  

На примере  бюджетного процесса Санкт-Петербурга среди них можно выделить:

1. В исполнительной  власти (а сегодня там занятых  порядка 6000 человек, плюс на  муниципальных предприятиях - 337000 человек):

а) 23 официальных комитета, которые возглавляют ведущие члены Администра-ции. К основным влиятельным комитетам относятся:

- Комитет по  финансам, отвечающий за подготовку  и контроль бюджета, налого-вую  и инвестиционную политику и  финансовые вопросы;

- Комитет по  экономике и промышленной политике, который имеет управленче-ские полномочия для содействия развитию Санкт-Петербурга, продвижения реформ и внутренних инвестиций, а также, в частности, в сфере установления тарифной полити-ки в отношении выработки энергии, телекоммуникаций и транспортного сектора;

- Комитет по  управлению городским имуществом, отвечающий за управление и  распоряжение имуществом, принадлежащим  городу, и программу приватизации, кото-рая продолжает осуществляться.

- Комитет по  поставкам топлива и энергии и инженерной поддержке, который ведает обеспечением города топливом и водой несколькими государственным про-мышленными концернами, такими как ТЭК, Водоканал, Ленсвет, Теплоэнерго, Ленгаз, Ленэнерго.

б) 20 территориальных  управлений, являющихся административными единицами городского правительства, на определенном этапе также занимающихся составлением и последующим осуществлением городского бюджета и последующим контролем за ним.

2. В законодательной  власти (50 депутатов, имеющих помощников, плюс адми-нистративный аппарат). Непосредственно политическое влияние фракций в ходе пред-варительного рассмотрения в постоянных комиссиях и координационных группах снижено тем, что при организационном формировании этих структур путем последо-вательных соглашений достигается определенный баланс. Вместе с тем анализ поли-тических сил в Собрании может позволить предвидеть общие направления бюджетной политики. 

Основные блоки, составляющие технологию лоббирования

Конкретные элементы системы лоббирования интересов  могут быть разными, однако, имеются некоторые основополагающие блоки, составляющие технологию лоббирования. Для достижения поставленных целей нет необходимости в каждом слу-чае применять абсолютно все конструкционные блоки, а также использовать опреде-ленный порядок. В каждом конкретном случае лоббирование интересов является от-дельным проектом, обладающим всеми признаками проектной деятельности, а именно: