Лоббирование как социальная технология

Лоббирование  как социальная технология 
 

История вопроса

Процесс лоббирования интересов неизбежно проявляется  в обществе с момента образования  государственной власти. Понятия  «лобби», «лоббист», «лоббирование» пришли из англоязычной политической лексики, а в английский язык из средневековой латыни. Первоначально понятие «лобби» употреблялось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях, а в 40-х годах XVII столетия так называли вести-бюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента. В лобби депута-ты уходили голосовать и там они имели возможность встречаться с другими заинтере-сованными в их деятельности лицами, которые не допускались на пленарные заседа-ния этой палаты. Что касается американской истории, то возникновение термина за-фиксировано довольно точно: в нынешнем, политическом значении слово «лобби» появилось в 1808 г. в протоколах конгресса 10-го созыва. В последующие десятилетия возникли его производные - «лобби», «лоббист», «лоббирование» - и примерно с сере-дины прошлого века эти термины стали наиболее употребительными в американском политическом лексиконе.

Лоббированием называют процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными  структурами. Вокруг понимания данного  термина нет особых споров ни у  ученых, ни у практиков. Небольшие разногласия имеются не в принципи-альных, а в частных оценках этого явления.  

А именно:

1. Кто является  субъектом лоббистской деятельности: «группы интересов»; «группы давления»  и т.п.

2. Какие у  данного явления правовые основы и  как оно вписывается в мо-рально-этические нормы.

3. Чьи интересы  на самом деле отстаивают субъекты  лоббирования: обще-ственные; интересы  заказчика или свои собственные. 

Артур Бентли, основатель плюралистической теории групп, использовал  катего-рию групп интересов как инструмент для объяснения политического процесса. Его объяснения были столь механистичны, что даже использовали некоторые заимство-ванные термины из физики.  Конкуренция между группами в лоббировании своих ин-тересов считалась условием, обеспечивающим свободу и справедливость без обраще-ния к концепциям «социальных интересов», «общественных интересов» или «общего блага». Результаты политических решений объясняются теорией групп давлением, оказываемым на государство. Как отметил один из «плюралистов» Латам Е.: «Каждый нормативный документ представляет собой некий компромисс, поскольку разрешение межгрупповых конфликтов - это процесс обсуждения и поиска согласия» . В плюрали-стической теории встречаются и такие утверждения, как: «... правительство ожидает, что его решения будут лоббироваться» .

В отечественной  научной литературе известен ряд  работ, где лоббирование вы-ступает  объектом исследования. Среди них - монография Зяблюка Н.Г. «Практика  лоббистской деятельности в США» . Автор предлагает всесторонний анализ сущности лоббизма, формы его проявления, методы воздействия на органы государственной вла-сти, рассматривает его организационную структуру, кадровый состав и т.д. Проблемы лоббирования в России затрагиваются в работах о системе представительства различ-ных интересов, группах интересов, взаимодействии предпринимательских структур с органами государственной власти. Исследование Зудина А.Ю. направлено на описание системы представительства бизнеса в России и определение политических стратегий групп давления бизнеса при взаимодействии с государством. Среди них особо выделя-ется стратегия лоббизма, а также и стратегии власти в отношениях с группами давле-ния бизнеса, что вносит определенный вклад в формирование механизма взаимодейст-вия бизнеса и государства . Перегудов С.П. и Семененко И.С. также особо выделяют при изучении лоббизма группы экономических (бизнес-) интересов . Довольно обшир-на литература о заинтересованных группах в постсталинском СССР. Наиболее извест-ны исследования Лепехина В.А. , работа авторского коллектива под руководством Нещадина А.А. . Ряд авторов признают лоббизм как неустранимый элемент регуляции политических, социальных и экономических процессов в современных обществах. С их точки зрения, степень стабильности демократических преобразований определяется мерой социального признания и юридического регламентирования лобизма . и т.д.

Исследователями признается, что лоббизм - объективное  явление демократиче-ской политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той или иной форме лоб-бизм фактически существует в любом обществе, но степень развитости его самого, ци-вилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависят от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны. Лоббиро-вание в сущности не ограничивается только взаимодействием частных организаций и государства. В литературе существует ряд работ, посвященных проблеме лоббирова-ния внутри организации, когда, например, борьба за ренту рассматривается, как сопер-ничество менеджеров отделов фирмы, руководство которой пытается заставить ме-неджеров отделов потратить их время на продуктивную деятельность, а не на непро-дуктивное присвоение ренты. 

Общим же нормативным  показателем интенсивности и  результативности лобби-стской деятельности являются разрешающие способности  политической системы, под каковыми понимаются, прежде всего, количество и качество имеющихся в ней точек доступа, воспользовавшись которыми группы интересов могут включиться в процесс принятия решений органами государственной власти.

Этап углубленного изучения лоббирования в российской политологии начинается с 1995 года - предпринимаются попытки теоретического осмысления роли и функций лоббистской деятельности в политической системе. Это связано с подготовкой и обсу-ждением депутатами Государственной Думы законопроекта о лоббистской деятельно-сти, существенно повысившего интерес политологов к теме лоббирования. В связи с этим появился ряд научных публикаций, содержащих материалы по зарубежному опы-ту, а также работы чисто практической направленности (пособия, руководства), пре-имущественно выполненные практикующими лоббистами, учебными и аналитически-ми центрами.  Также уделяется внимание анализу групп интересов отечественного бизнеса, серьезно влияющим на становление политической системы страны и являю-щимся одним из ключевых ее элементов.  Поскольку эмпирические исследования лоббирования часто сталкиваются с препятствиями, вытекающими из особенностей объекта, последние издания способствуют пониманию сущности и эффектов лоббиро-вания. В последнее время все более акцентируется внимание на проблематике групп интересов как ключевых социальных акторов - участников трансформационных сдви-гов. В своей работе «Группы интересов на Западе и России. Концепции и практика» Семененко И.С. исходил из необходимости анализа сочетания политического и социо-культурного измерения их воздействия на процессы принятия решений. Такой подход дает возможность прогнозирования трансформационных процессов в условиях гло-бального мира, а также выявления российской специфики как неотъемлемой части ми-рового опыта и мирового знания о современных общественных процессах .

Среди исследователей лоббизма не возникает существенных споров о понимании некоторых  аспектов данного явления. Там, где  возникают рыночные отношения, функ-ционирующие  в рамках демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов в развитую систе-му множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных группо-вых интересов. Между ними устанавливаются столь же сложные отношения сотрудни-чества и соперничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В ре-зультате постоянно формируются те или иные групповые притязания, вспыхивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство. Но каким образом должна функциони-ровать система принятия политических решений, чтобы эффекты неизбежно сущест-вующего процесса лоббирования были позитивны? 

Государство объективно само стимулирует у групп интересов потребности быть представленными. Следует учесть, что государственное регулирование социально-экономических процессов - это, прежде всего, бюджетное и налоговое регулирование. Бюджет всегда находится в центре политического процесса. В условиях рыночной экономики, функционирующей в демократическом обществе, групповые интересы имеют право быть представленными в органах государственной власти и всячески бу-дут стремиться к такому представительству. Для некоторых групп, далеких от "кори-доров власти", маловлиятельных либо не способных финансировать мощные кампании воздействия на государственные органы, это практически единственный шанс. 

В целом, генезис  лоббизма как политического феномена включает два важных этапа:

1. Существование лоббизма как нелегитимного явления, но реальной прак-тики.

2. Легитимизация  лоббизма и его последующее  развитие в качестве одной  из форм влияния на принятие  политических решений. 

Для сравнения  можно взять две модели: американскую и российскую. Несмотря на то, что в США еще в 1864 году термин «лоббирование» прижился и означал покуп-ку голосов в коридорах конгресса, такая практика считалась предосудительной и лоб-бизм, как явление получил правовое обоснование много позже. В России на протяже-нии многих веков государева служба считалась местом чиновничьего кормления, и лоббизм процветал как ни в одной стране мира. В советский период он существовал фактически, т.к. и в аппарате ЦК, и в Совмине лоббировались интересы министерств и ведомств, отраслей, региональных элит и других корпоративных объединений. В со-временной России лоббизм не имеет правовой основы, но реально существует и в го-раздо более широком варианте, чем парламентский лоббизм. Отметим, что во всем ми-ре этот термин связан именно с давлением на процесс принятия законодательных ре-шений. В российских условиях, нередко от исполнительной власти зависят и доступ бизнес-структур к необходимым ресурсам, и ситуация в других корпоративных груп-пах. 

Сущность социальной технологии

Под социальной технологией лоббирования мы понимаем совокупность взаимо-связанных моделей, методов и конкретных способов подготовки, организации и реали-зации комплекса законных действий представителей «организованных интересов», на-правленных на оказание ими измеримого влияния на органы государственной власти и местного самоуправления, выражающегося в принятии (или непринятии) конкретных политических решений.

Сознательно сужая  определение лоббирования рамками  закона, мы подразумева-ем, что было бы ошибочно такие незаконные методы, как подкуп, шантаж и т.д. вно-сить в понимание лоббирования, однако при анализе нельзя не принимать данные формы давления во внимание.

Под политическим решением понимается любое управленческое решение любого уровня и ветви  власти, когда одновременно существует несколько различных альтер-натив возможного решения.

Наиболее противоречивы  точки зрения авторов в отношении  субъектов лоббиро-вания. В современной  политологии лоббирование определяется через категории «группа давления», «заинтересованная группа» или сходные термины. 

Субъекты лоббирования

Основными субъектами лоббистских технологии и движущей силой лоббистской деятельности являются «группы давления», «лоббисты», отстаивающие свои особые интересы. Главным  движущим мотивом их поведения является стремление реализо-вать свой интерес путем удовлетворения запросов «заказчиков». Причем лоббист или лоббистская структура и «заказчик» могут быть как одним лицом, так и выступать нейтрально по отношению к своему заказчику, т.е. играть роль «коммуникатора-посредника». В этом случае лоббистская структура выступает, скорее, как инструмент, а лоббист - как участник процесса. В условиях отсутствия лоббизма как легитимного явления возникает большое количество промежуточных структур, осуществляющих лоббистскую деятельность в виде публичного продвижения своих идей («паблик ри-лейшнз»).

Перед тем, как  описать разновидности организаций  интересов, целесообразно рассмотреть  сферы интересов, мотивирующих организации  на политическую актив-ность. 

1. Экономические  и неэкономические (идеологические) интересы.

С точки зрения большого числа политологов, (и не только марксистов), защита экономических  интересов превалирует среди  целей политической активности. Несмот-ря на то, что многие общественные кампании напрямую не связаны с финансовыми интересами, до тех пор, пока государство вовлечено в прямое или косвенное управле-ние макроэкономикой, экономический конфликт будет определять политический про-цесс. Природа другого конфликта интересов, движущего политикой, состоит в защите не материальных, но определяющих образ жизни сообщества ценностей, таких, как политические права, свобода, безопасность, культура, мораль, религия. Эту сферу можно назвать «идеологическими интересами».