Порядок заключения международных договоров

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать  в переговорах или конференции  по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного  равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое  государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные  переговоры с первоначальными участниками  договора или консультации с его  депозитарием об условиях своего участия  в договоре. В этом случае, применительно  к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение  других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них  других государств.

Принципиальное  значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской  конференции по праву договоров  поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать  в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее  заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для  присоединения всех государств .

Если международный  договор открыт для присоединения, любое государство может стать  его участником в соответствии с  предусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения  должен определяться соглашением государств, участвовавших в разработке данного  договора, в соответствии с принципом  суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя.

Присоединяясь к международному договору, государства  могут делать заявления о непризнании  ими присоединившихся государств. В  некоторых случаях такие заявления  можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться  правовые принципы, относящиеся к  оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности  соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут  повлиять на участие в нем непризнанного  государства, ибо современное международное  право не знает нормы, требующей  общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее  ее государство стало субъектом  данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет  отсутствие правовых связей по данному  договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора.

Раньше различались  две формы присоединения обычное  и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в  силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение  к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в  таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров.

Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они  подлежат ратификации. Если такой акт  был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой  ООН считается, что этот акт свидетельствует  лишь о намерении государства  присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство  выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении  ничего не говорится о его последующей  ратификации, то Генеральный секретарь  включает это государство в число  участников договора и уведомляет об этом других его участников. Так  получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая  предусматривала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных  дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой  уведомлялось о решении правительства  СССР присоединиться к конвенции, было указано: "Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении  Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции  в соответствии с ее ст.31". Ратификации  ноты не было .

Ст. 21 ФЗ "О  международных договорах РФ" в  подпункте "а" устанавливается, что  в отношении договоров, присоединение  к которым производится от имени  РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в  порядке, определенном ст.17 для ратификации  договоров. То есть, если международный  договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих  или принятия новых федеральных  законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах "б", "в", "г", "д" п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении РФ к  международным договорам в форме  федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации  договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении  РФ к Протоколу 1972 г. о поправках  к Единой конвенции о наркотических  средствах 1961 г. , Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях  и иммунитетах Совета Европы и  протоколам к нему .

Подпунктом "б" устанавливается, что в отношении  договоров, присоединение к которым  производится от имени РФ (за исключением  тех договоров, присоединение к  которым осуществляется в форме  федерального закона), решения о  присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы  относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения  о присоединении РФ к международным  договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие  решения принимаются только по тем  вопросам, которые отнесены к его  ведению. Например, Правительством принято  решение о присоединении РФ к  Конвенции об Организации по морским  наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. №440 ).

Решения о присоединении  Российской Федерации к международным  договорам принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени Российской Федерации - к договорам  по вопросам, относящимся к ведению  Правительства (подпункт "б"); от имени  Правительства (подпункт "в").

Постановлением  Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации  к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в  редакции 1971 г. , Всемирной конвенции  об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов  производителей фонограмм от незаконного  воспроизводства их фонограмм'. Положения  этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и  изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления  уже нашли отражение в Законе Российской Федерации "Об авторском  праве и смежных правах" 1993 г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к  международным договорам связан с участием Российской Федерации  в конвенциях Совета Европы в области  образования. Правительство приняло  предложение Министерства иностранных  дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции  об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г. , а также к Европейской  конвенции об академическом признании  документов об университетском образовании  от 14 декабря 1959 г.

Присоединение к международным договорам межведомственного  характера осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких договоров. Это означает, что  решение о проведении переговоров  о присоединении к межведомственному  договору принимается Правительством, а решение о присоединении  к нему - федеральным министром, руководителем  иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых  входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством  иностранных дел; Правительство  принимает решение о присоединении  к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют  важное значение для государственных  интересов РФ.

От присоединения  нужно отличать акт подтверждения  государством своего участия в международном  договоре. Такое подтверждение становится необходимым, когда по различным  причинам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут  усомниться в участии государства  в данном договоре. Так, в 1955 году Советский  Союз заявил о признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и  деклараций 1899 и 1907 годов "в той  мере, в какой эти конвенции  и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР ".

Вскоре после  Великой Октябрьской социалистической революции в соответствии с ленинским  Декретом о мире Советское государство  признало для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так, Постановлением СНК РСФСР от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и другие конвенции  Красного Креста. В 1925 году СССР были признаны: конвенции 1904 и 1906 годов об освобождении госпитальных судов от портовых или  иных сборов, Гаагская конвенция 1907 года о применении к морской войне  начал Женевской конвенции 1906 года; в 1926 году - Брюссельские конвенции 1910 года относительно столкновения судов  и оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране подводных  телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране котиков и др.

В 1958 году так  же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая  Республика как одно из государств-правопреемников  прежней Германии - участника Гаагских конвенций. То обстоятельство что правительство  Нидерландов в качестве депозитария  учинило опрос других участников конвенций относительно участия  в них ГДР, ни в какой степени  не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22 декабря 1958 г.

Как видно, вопросы, связанные с подтверждением участия  в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они регулируются не Венской  конвенцией 1969 года о праве международных  договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в отношении международных договоров.

В РФ этот вопрос дополнительно урегулирован в ФЗ "О международных договорах  РФ". П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон  распространяется на международные  договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым  в международно-правовой практике. При образовании на месте одного государства нескольких новых говорят  о государствах-правопреемниках. Между  ними распределяются международные  права и обязанности прекратившего  существование государства. Применительно  к СССР такими правопреемниками являются государства- бывшие союзные республики. Что касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в целом. Поэтому по взаимному  соглашению государств за РФ был признан  особый статус "государства-продолжателя", в силу которого она заняла в международной  системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей.

Принятие, утверждение  международных договоров.

Принятие международного договора - это особая форма, посредством  которой государство выражает в  международном плане свое согласие на его обязательность для себя.

В таком понимании  принятие международного договора нужно  отличать от принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как  уже говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя  за договор, государства принимают  его текст, но не выражают еще согласия с вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств но договору происходит на последующих стадиях процесса заключения международного договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и присоединение) и  о которых еще пойдет речь дальше.

Выражение "принятие международного договора" - сравнительно новое в международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствует  договорная практика государств и тот  факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием  договора, в других - присоединением к нему. Так, в ст.79 Устава Всемирной  организации здравоохранения говорится: "Государства могут присоединиться к настоящему Уставу путем: