Порядок заключения международных договоров

По статистике, примерно две трети договоров, как  правило, проходят стадию ратификации. Этим определяется важность института  ратификации для международного права.

Институт ратификации  в своем историческом развитии претерпел  определенные изменения, которые вызывались конкретными социально-экономическими условиями. В деспотических государствах древности, а также в государствах феодальной эпохи уполномоченные на ведение переговоров о заключении международных договоров выступали  в качестве личных представителей монархов. В силу этих обстоятельств институт ратификации испытывал на себе влияние  личных отношений между руководителем  государства и его представителями. Если уполномоченные лица при заключении договора действовали в пределах предоставленных им полномочий, то это означало, что они полностью  выполняли волю главы государства. В связи с этим в науке международного права того времени утвердился взгляд, что заключенный в рамках предоставленных  полномочий договор подлежит обязательному  одобрению главой государства, или, иначе, ратификации верховным органом. Если же уполномоченные превышали свои права и пренебрегали указаниями главы государства, то последний  получал неоспоримое право отказаться от ратификации и отклонить представленный проект договора.

Таким образом, ратификация изначально выступала  как мера проверки, насколько точно  соблюдены и выполнены полномочия. Если договор был заключён с превышением  полномочий, то глава государства  либо отказывался его одобрить, либо признавал его приемлемым и тем  самым одобрял действия своих  уполномоченных, совершённые по их личной инициативе. В этой связи  в науке международного права, начиная  с Гроция, появился взгляд, обосновывающий нератификацию превышением полномочий).

В условиях современной  правовой государственности ратификация  представляет собой одну из составных  частей механизма сдержек и противовесов - у исполнительной власти сосредоточились  полномочия на заключение международных  договоров, в то время как законодательная  власть получила право контроля за деятельностью исполнительной власти, включая контроль за заключением  международных договоров. Поэтому  институт ратификации стал рассматриваться  как мера контроля законодательной  власти за властью исполнительной.

Ратификация международного договора - это окончательное его  утверждение высшим органом государства (обычно его главой). Она воплощается  в двух различных актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном  нормативном акте (законе, указе  и т.п.), которые соответствуют  двум функциям ратификации: международной  и внутригосударственной.

Ратификация не является обязательной подстадией заключения международного договора. В Комиссии международного права положение ст.12 первоначального проекта статей о праве договоров, где говорится, что "в принципе международный договор нуждается в ратификации", встретило серьезную критику большинства и не вошло в окончательный проект. Не получило оно поддержки, как мы видели, и на Венской конференции по праву договоров. Тем не менее в тех случаях, когда международный договор подлежит ратификации, эта подстадия является очень важной в процессе его заключения. Так как ратификация делается высшими органами государства, она является наиболее авторитетной формой выражения его согласия на обязательность международного договора.

В соответствии со ст.14 Венской конвенции "Согласие государства на обязательность для  него договора выражается ратификацией, если:

ў договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

ў иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

ў представитель государства подписал договор под условием ратификации;

ў намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров".

Необходимость сохранения института ратификации  определяется не только юридическими, но и политическими соображениями. Ратификация дает возможность еще  раз в более спокойной обстановке обдумать содержание международного договора, проконтролировать действия своих  уполномоченных, а также подготовить  общественное мнение. Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит к отказу государства от его ратификации. Отказ от ратификации не считается  нарушением международного права. Так, СССР не ратифицировал Лозаннскую конвенцию 1923 года о режиме черноморских проливов ввиду ее несоответствия интересам  СССР .

Современная международно-правовая теория в принципе склоняется к признанию  права каждого государства на отказ от ратификации заключённого её представителями международного договора. Это нашло свое отражение  в ст.7 Гаванской конвенции от 20. 02. 1928 г. , которая гласит: "Отказ  ратифицировать договор или формулировка оговорки являются проявлением государственного суверенитета и, как таковые, составляют осуществление права, которое не нарушает ни международных норм, ни этикета. В случае отказа таковой  сообщается другим договаривающимся сторонам ". В учебнике международного права  Мартенса указывается: "С точки зрения международного права отказ от ратификации не считается неправомерным актом ".

В литературе, однако, высказываются соображения о  том что отказ от ратификации  в каждом конкретном случае должен иметь какие-то причины. Ф.Мартенс, например считал что отказ от ратификации допустим и даже необходим, когда:

ў представители, участвовавшие в переговорах, превысили свои полномочия;

ў парламент не дал согласия на заключение договора;

ў существенно изменились обстоятельства;

ў подписание трактата было результатом насилия.

Однако, несмотря на встречающуюся необоснованность отказа от ратификации международных  договоров, принцип факультативности принятия договоров верховным органом  является непреложным правилом современного международного права. Таким же правилом следует считать недопустимость взятия обратно ратификационной  грамоты, так как совершение подобных действий подрывает принцип pacta sunt servanda.

Очевидно, что  необоснованные отказы в ратификации  не содействуют развитию международного сотрудничества. Так, например, с момента  принятия Конституции США и до 1946 года было отказано в ратификации  более чем 100 договорам, а в отношении  других 57 она была отложена на неопределенное время. Более 50 лет США не ратифицировали Женевский протокол 1925 года о запрещении применения химического и бактериологического  оружия. В августе 1977 года сенат США  отказался дать согласие на ратификацию  Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, принятой ООН еще в 1948 году. В 1963 году сенат  помешал ратификации конвенции 1952 года о политических правах женщин, конвенции МОТ 1957 года об упразднении  принудительного труда. В числе  нератифицированных США и многими ведущими западными странами - Конвенция 1968 года о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества, пакты о правах человека 1966 года, Международная конвенция 1973 года о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Международная конвенция 1965 года о ликвидации всех форм расовой дискриминации, торговое соглашение с СССР, подписанное США в 1972 году и др. Можно привести ряд других примеров. За время своего членства в МОТ США ратифицировали только 7 из 149 принятых этой организацией конвенций.

Что касается обязанности  государства ратифицировать международный  договор, то в настоящее время  немногим более половины международных  договоров вступают в силу по их подписании, остальные вступают в  силу с момента их ратификации  или обмена ратификационными грамотами. Это находит свое подтверждение  в международно-правовой теории , которая  отрицает обязательный характер ратификации  для каждого договора. Оппенгейм, например, пишет, что международный  договор вступает в силу с момента  подписания его сторонами . Из этого  общего правила может быть два  исключения:

ў ратификация становится необходимой, когда лица, уполномоченные на заключение договора, превысили свои полномочия;

ў ратификация осуществляется также тогда, когда глава государства сохраняет за собой право принять или отвергнуть заключенный международный договор.

Другие авторы не признавая ратификацию необходимым  условием для придания обязательной силы каждому международному договору, связывают ее применение с важностью  и значением для государств того или иного договора. Таким образом, наиболее важные договоры , в большинстве  случаев, проходят ратификацию. Другие, менее существенные договоры, не сопровождаются такой процедурой .

В целом, ратификации  подлежат международные договоры, при  заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Остальные  договоры и соглашения, не подпадающие  под первую и вторую категории, не подлежат ратификации. Международная  практика и законодательство большинства  государств отрицают необходимость  ратификации всех без исключения международных договоров. Фактически международные договоры образуют две  большие группы, одна из которых  включает в себя договоры, приобретающие  обязательный характер с момента  их подписания, а другая - договоры, обязывающая сила которых возникает  только после ратификации. Учитывая это, некоторые ученые сделали даже попытку определить международно-правовые признаки, по которым можно отнести  международно-правовой договор к  одной из двух групп. Например, Оппенгейм  решает вопрос о необходимости ратификации  в зависимости от содержания соглашения. По этому признаку ратификации не подлежат протоколы, обмен нотами, соглашения типа modus vivendi и некоторые другие .

Ратификацию как  международно-правовой акт нужно  отличать от одобрения международного договора парламентом, правительством и т.д. как акта внутригосударственного права, хотя они и взаимно связаны - без парламентского одобрения глава  государства зачастую не имеет права  совершить акт ратификации, а  если он все же его совершает вопреки  конституции, то может встать вопрос о действительности такой ратификации  и международного договора в целом.

Еще в Конституцию  США 1787 года было включено положение, что  президент "имеет право с совета и согласия сената заключать договоры при условии одобрения 2/3 присутствующих сенаторов" (ст.II, разд. 2, п. 2). Во французских конституциях периода буржуазной революции действительность ратификации также была обусловлена согласием парламента .

В различных  государствах процедура ратификации  и парламентского одобрения не одинакова. Различен и перечень договоров, которые  нуждаются для их ратификации  в одобрении парламента Установление всего этого как уже говорилось, является внутренним делом каждого  государства, определяется внутренним его правом. Международное право  не устанавливает, какие договоры по лежат обязательной ратификации  и одобрению.

В большинстве  государств в парламентском одобрении  нуждаются:

ў договоры, требующие изменения законов государства (Австрия, Бирма, Греция, Дания, Италия, Норвегия, Таиланд, Финляндия, Франция, ФРГ и др.);

ў мирные договоры. (Гаити, Иордания, Финляндия, Франция и др.);

ў договоры о принятии финансовых обязательств (Бельгия, Бирма, Гватемала, Греция, Иордания, Ирландия, Италия, Ливан, Нидерланды, Франция и др.);

ў торговые договоры (Бельгия, Греция, Иордания, Ливан, Франция и др.);

ў договоры цессии государственной территории или ее изменения (Дания, Иордания, Исландия, Италия, Таиланд, Франция и др.) и т.п. ;

ў ряд других договоров, например, союзные (Греция, Иордания и др.), договоры о международных организациях (Греция, Франция), об экономическом сотрудничестве (Греция), о международном судебном или арбитражном разбирательстве (Гватемала, Италия), о создании военных баз или о проходе иностранных войск через государственную территорию (Гватемала) и т.д.

В литературе по международному праву встречаются  утверждения, что ратификация не может быть условной. Из западных юристов  такого мнения придерживаются Л. Оппенгейм, Х.Уолдок, Э.Кастрен, С.Цуруока и др. В советской науке такая точка зрения была высказана Ф.И.Кожевниковым и В.М.Шуршаловым. Однако такая позиция не соответствует договорной практике. Эта позиция была подвергнута критике в Комиссии международного права в 1962 году на XIV сессии при обсуждении проекта ст.11 первого доклада Х.Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной ратификации . Многие члены комиссии, в том числе А.Фердросс, М.Ясин, М.Бартош, М. Ляхе и др., выступили против, и положение Х.Уолдока о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта. На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвенции о недопустимости условной ратификации ничего не говорится.

В практике государств встречаются два вида условной ратификации:

1. ратификация,  данная под отлагательным условием, что она вступит в силу после  ратификации договора рядом других  государств. Некоторые конвенции  о труде ратифицированы рядом  государств под таким условием: конвенция 1927 года об импортных  и экспортных ограничениях и  запретах, конвенция 1931 года об  унификации дорожных знаков (в  последней это прямо предусматривалось  в ст.10);