Ответственность в международном праве

г) Законодательство России о контрмерах и санкциях

Значение контрмер и санкций  делает желательным законодательное  регулирование принятия решений  об их применении. В России вопрос решен  относительно контрмер и санкций  экономического характера Законом  о государственном регулировании  внешнеторговой деятельности 1995 г. Положение  общего характера состоит в том, что ответные меры вводятся в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Из числа таких норм выделяется принцип пропорциональности, сформулированный не очень конкретно: контрмеры применяются "в пределах, необходимых для  эффективной защиты экономических  интересов" (ст. 34). Из сказанного следует, что принимающий решение орган  должен руководствоваться и изложенными  выше положениями, воплотившими общепризнанные нормы. Кроме того, необходимо учитывать, что порядок применения контрмер может быть предусмотрен и конкретными  договорами. Договорный порядок будет  обладать приоритетом как "специальный  закон" (lex speciales). 
Участие РФ в экономических санкциях в отношении одного государства или ряда государств и введение в действие этих санкций определяется указами Президента РФ (ст. 21). Тем же путем вводятся в действие и отменяются не только экономические, но и иные санкции. Из этого видно, что решения Совета Безопасности ООН непосредственно не обязывают органы государства. Они реализуются на основе и в соответствии с указом Президента. Примером может служить Указ Президента от 6 марта 2001 г. N 266 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1333 от 19 декабря 2000 г.". Указ обязал государственные организации и коммерческие фирмы предельно ограничить свои связи с территорией, контролируемой движением "Талибан", а также предусмотрел ряд других мер и указал государственные ведомства, несущие ответственность за выполнение данного Указа <*>. 

О том, насколько существенно такого рода указы способны воздействовать на правовую систему страны, можно  судить по Указу Президента РФ от 10 января 2002 г. N 6 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.", посвященной  борьбе с международным терроризмом <*>. Этот Указ предусматривает принятие мер к пресечению финансирования терроризма, обязывает отказывать в  убежище лицам, связанным с террористической деятельностью, предписывает квалифицировать террористические акты как серьезные преступления, обязывает соответствующие ведомства осуществить "анализ законодательства Российской Федерации на предмет его соответствия обязательствам, содержащимся в Резолюции Совета Безопасности ООН" и представить необходимые предложения Правительству. 

Решения Совета Безопасности зачастую требуют приостановления действия договоров с государством, к которому применяются санкции. Закон о  международных договорах предусматривает, что Президент РФ может приостановить  действие лишь межправительственного  договора. Что же касается договора, решение о согласии на обязательность которого принималось в форме федерального закона, то его действие может быть приостановлено Президентом РФ "в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием" Федерального Собрания РФ и внесения в Государственную Думу ФС РФ проекта соответствующего закона (ст. 37). Думается, что в случае принятия указа Президента РФ о приостановлении действия договора в соответствии с решением Совета Безопасности ООН можно ограничиться информированием Федерального Собрания РФ. 
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" установил порядок компенсации убытков, понесенных в результате применения санкций. Возмещение осуществляется на основе судебных решений за счет средств федерального бюджета. В результате требования по возмещению убытков на международном уровне переходят к государству (случай суброгации). 
Реторсии и контрмеры принимаются по решению Правительства РФ, которое вправе вводить ответные меры в области внешнеторговой деятельности в случае принятия иностранным государством мер, нарушающих экономические интересы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации (реторсия), а также в случае невыполнения этим государством принятых им по международным договорам обязательств перед Российской Федерацией (репрессалии) (ст. 40). 
Из этого следует, что Правительство РФ вправе принимать меры лишь экономического характера - "меры в области внешнеторговой деятельности". Вместе с тем они могут быть применены и в случае нарушения политических интересов. Поскольку речь идет о репрессалиях в случае нарушения международных договоров, то это означает право Правительства РФ, по крайней мере, отступать от тех или иных положений договора, приостанавливать их действие. Надо полагать, что имеются в виду договоры только экономического характера. 
Следует при этом учитывать, что Закон о международных договорах предусматривает право Правительства приостанавливать и прекращать договоры лишь межведомственного характера (ст. 37). Что же касается договоров, согласие на обязательность которых давалось Правительством РФ, то они могут быть приостановлены или прекращены лишь по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 37). 
Вызывает сомнение положение о том, что ответные меры применяются лишь в случае невыполнения обязательств по договорам. Думается, что они могут применяться и в случае нарушения обязательств, вытекающих из обычных норм. Выражение "российские лица" означает российские физические и юридические лица. Возможность применения ответных мер предусмотрена и другими законами, например Арбитражным процессуальным кодексом РФ 1995 г. ( ч. 3 ст. 210).

5 Обстоятельства, исключающие ответственность  государства.  
§ 5. Обстоятельства, исключающие ответственность государств Как правило, всякое противоправное деяние государства влечет ме- ждународную ответственность этого государства. Однако в действитель- ности могут иметь место обстоятельства, которые препятствуют на дан- ном этапе выполнению государством своих обязательств, в том числе выполнению их в срок. Эти обстоятельства могут исключить междуна- родно-правовую ответственность государств Наряду с такими обстоя- тельствами могут существовать и обстоятельства, смягчающие ответст- венность государства за невыполнение своих обязательств.

Статьи об ответственности государств за международно-противо- правные деяния, подготовленные Комиссией международного права и одобренные (точнее, «принятые к сведению») LVI сессией Генераль- ной Ассамблеи ООН 12 декабря 2001 г.. содержат перечень обстоятель- ств, исключающих противоправность. Ответственность государств ис- ключается при следующих определенных условиях:

1. В случае достижения государствами взаимного согласия относи- тельно действий, которые противоречат ранее принятым ими обязатель- ствам или соответствующим нормам международного права. Например, ввод иностранных войск на территорию государства обычно рассматри- вается как серьезное нарушение суверенитета государства, а зачастую как акт агрессии. Однако подобная акция не может быть признана тако- вой, если она осуществляется по просьбе или с согласия государства (на- пример, ввод индийских войск на территорию Шри-Ланки в 1987 г. по взаимному договору для борьбы против боевиков ТОТИ).

Исключение ответственности государства  в данном случае наступает при  наличии следующих условий: согласие государства должно быть ме- ждународно-правомерным; согласие должно быть ясно выраженным (а не подразумеваемым); согласие должно предшествовать совершению действий. Согласие может быть использовано в качестве обстоятельства, исключающего противоправность деяния только в тех пределах, которые имеет в виду государство, дающее такое согласие (речь идет о сфере дей- ствия и сроках). Однако согласие не может быть дано на совершение действий, противоречащих императивным нормам международного пра- ва (например, согласие на использование территории для совершения агрессии в отношении третьего государства).

2. В случае, если действия государства вызваны противоправными действиями другого государства и являются правомерными с точки зре- ния международного права мерами в отношении государства-правонару- шителя, или, иными словами, когда имеется вина самой потерпевшей стороны. Такие меры могут быть применены также по поручению или уполномочию компетентной международной организации (например, ООН, соответствующей региональной организацией).

3. Если деятельность государства была вызвана непреодолимой си- лой или не поддающимися контролю непредвиденными внешними со- бытиями. Причем предполагается, что оба указанных события не позво- лили государству действовать в соответствии с ранее принятыми на себя обязательствами или понять, что его проведение не соответствует этому обязательству. В частности, речь может идти о ситуациях, вызванных яв- лениями природы (наводнение, землетрясение, эпидемия и т. п.) или деятельностью людей, и обозначаются они терминами «форсмажор» или «непредвиденный», «непреодолимый» случай. Форсмажор как основание для освобождения государства от ответственности предусмотрен, напри- мер, в ст. 41 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., ст. 18 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Однако государства не освобождаются  от ответственности, если форсмажорная ситуация обусловлена — либо целиком, либо в сочетании с другими факторами — поведением ссылающегося на нее государства или государство приняло на себя риск возникновения такой ситуации.

4. Если субъект поведения, представляющий данное государство, в ситуации крайнего бедствия не имел иной возможности спастисвою жизнь или жизни вверенных ему людей. На практике случаи бедствия были в основном связаны с воздушными или морскими судами, которые оказывались на территории государства из-за плохих погодных условий, технической неисправности или выхода из строя навигационного обору- дования. Например, капитан судна, терпящего бедствие, пытается ук- рыться от шторма в иностранном порту, не имея на то разрешения, или пилот летательного аппарата совершает без разрешения вынужденную посадку на иностранной территории, с тем чтобы избежать неминуемой катастрофы и спасти пассажиров, или, наконец, капитан судна отказы- вается от спасения человека в воде, поскольку это может быть связано с реальной гибелью собственного судна и вверенных ему пассажиров. Во всех этих случаях формально имеет место нарушение границ другого го- сударства и обязанности оказывать помощь в море всем терпящим бед- ствие, однако эти действия произошли в силу исключительных обстоя- тельств.

Бедствие как обстоятельство, исключающее  ответственность госу- дарства, предусмотрено, например,'в ст. 14 Конвенции о территориаль- ном море и прилежащей зоне 1958 г., ст. 98 Конвенции ООН по морско- му праву 1982 г., приложении 1 Международной конвенции по предот- вращению загрязнения моря с судов 1973/78 гг., ст. V Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материа- лов 1972 г.

Государство несет ответственность, если оно само содействовало возникновению  ситуации крайнего бедствия или если поведение, о ко- тором идет речь, могло вызвать более тяжкое бедствие. Например, под- водная лодка с ядерной силовой установкой, потерпевшая серьезную аварию, может вызвать ядерный взрыв в порту, в котором она пытается укрыться и произвести необходимый ремонт. В этом случае будет по- ставлена под угрозу жизнь гораздо большего числа людей, и государство, чей флаг несет подводная лодка, не может освобождаться от ответствен- ности.

5. Если государство было вынуждено нарушить принятые на себя обязательства при наличии крайней необходимости. Однако ссылка на крайнюю необходимость правомерна лишь при наличии ряда одновре- менно действующих условий, в частности абсолютно исключительного характера ситуации, на которое ссылается государство; неизбежности ха- рактера опасности, угрожающей жизненно важным интересам государ- ства и его населения; невозможности устранить такую опасность други- ми средствами; непременно временный характер действия, ограничен- ный рамками периода опасности.

Государство не может ссылаться  на состояние крайней необходимо- сти еще, по крайней мере, в следующих двух случаях: - если международное обязательство, которому не соответствует деяние этого государства, установлено договором, в котором прямо или косвенно исключается возможность ссылки на состояние крайней необ- ходимости в отношении этого обязательства; — если государство, о котором идет речь, само способствовало воз- никновению состояния крайней необходимости, которое и не позволило выполнить свои международные обязательства.

6. Если государство, наносящее ущерб другому государству вопреки действующим нормам международного права, действует в целях само- обороны от агрессии в соответствии со ст. 51 Устава ООН, совершаемой этим другим государством.

7. Противоправность деяния государства, не соответствующего ме- ждународно-правовому обязательству этого государства в отношении другого государства, если и исключается, то в той мере, в какой это дея- ние является контрмерой. Судебные решения, практика государств и доктрина подтверждают тезис о том, что контрмеры, отвечающие оп- ределенным существенным и процессуальным условиям, могут быть правомерными. В деле о проекте Габчиково-Надьмарош Международ- ный суд ООН в 1996 г. признал, что контрмеры могут оправдывать про- тивоправные дейстия. В противном случае такие действия, «предприня- тые в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства и направленные против такого государства, будут противоправными»1.

6. Ответственность за правомерную деятельность.

Согласно общему правилу (см. § 2) фактическим основанием ответственности является международное правонарушение. Но в международном праве предусмотрены и случаи ответственности за совершение определенных действий, которые сами по себе являются правомерными. Так, ст. 22 Конвенции об открытом море 1958 г. и ст. 110 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. допускают возможность осмотра иностранных торговых судов военными кораблями, когда есть достаточные основания подозревать, что судно занимается пиратством либо несанкционированным вещанием и т. п. Но если подозрения оказываются необоснованными, судну должны быть возмещены причиненные убытки или ущерб. 
Чаще всего такую ответственность устанавливают за виды деятельности, связанные с источником повышенной опасности, с большой степенью риска, — освоение космоса, использование атомной энергии и технологии, которая может привести к загрязнению окружающей среды. 
Возложение ответственности за правомерную деятельность привело к появлению правовой концепции абсолютной ответственности за невиновное причинение ущерба. К актам такого рода относится Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г., ст. 11 которой устанавливает, что запускающее государство "несет абсолютную ответственность за выплату компенсации за ущерб, причиненный его космическим объектом на поверхности земли или воздушному судну в полете". 
Данный тип ответственности не имеет оснований в обычном праве, не является общим принципом ответственности и существует только в договорном праве. Иначе говоря, абсолютная ответственность не распространяется на случаи, не регламентированные специальными договорами.