Порядок оформления статуса  беженца в Российской Федерации

    Основной  формой предоставления защиты иностранным гражданам в Российской Федерации является признание беженцем в соответствии с законодательством о беженцах. В соответствии с положениями Закона иностранный гражданин, находящийся за пределами государства гражданской принадлежности может обратиться с ходатайством о признании беженцем в российское загранпредставительство, на границе либо на территории Российской Федерации. Ходатайства, принятые загранпредставительствами, рассматривает и принимает по ним решения ФМС России.

    Ходатайства, принятые на границе и на территории страны, рассматривают и принимают по ним решения соответствующие ТО ФМС России. Ходатайства о признании беженцами подаются всеми совершеннолетними заявителями, а также несовершеннолетними несопровождаемыми лицами. Заявителям предоставляется квалифицированный переводчик. Процедура рассмотрения ходатайства двухступенчатая и состоит из предварительного рассмотрения ходатайства и рассмотрения ходатайства по существу.

    Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в срок до 5 дней, рассмотрение по существу — до трех месяцев. В отдельных случаях ФМС России может разрешить продлить срок рассмотрения ходатайства еще на три месяца. Все лица, ходатайствующие о предоставлении убежища в Российской Федерации, проходят обязательное медицинское освидетельствование и дактилоскопическую регистрацию.

    На  период рассмотрения ходатайства по существу заявителю выдается свидетельство  о рассмотрении ходатайства о  признании беженцем по существу, которое  является документом, удостоверяющим личность заявителя, и дает ему право на пребывание на период рассмотрения ходатайства и возможного обжалования отказа в признании беженцем. Национальные документы заявителя сдаются на хранение в ТО ФМС России. Заявитель признается беженцем, если он имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений. Лицу, признанному беженцем, выдается удостоверение беженца. Удостоверение является документом, удостоверяющим личность владельца, и дает право на нахождение в Российской Федерации. Сведения о несовершеннолетних детях беженцев заносятся в удостоверение одного из родителей.

    Для выезда за пределы Российской Федерации  беженцам оформляется проездной  документ. Для выезда из Российской Федерации и въезда на ее территорию беженцу с проездным документом не требуется получение российских виз.

    Статус  беженца предоставляется сроком до трех лет. Ежегодно беженец проходит переучет. В ходе переучета решается вопрос о продлении статуса либо об утрате или лишении статуса. Решения об утрате или лишении статуса также может быть обжаловано. Отрицательные решения по ходатайству на каждом этапе заявители могут обжаловать в ФМС России либо в Суд. Жалобы на решения ТО ФМС России рассматриваются обычными судами в рамках гражданского судопроизводства. Жалоба может рассматриваться судами трех инстанций, а также в порядке надзора. На период рассмотрения жалоб на решения ТО ФМС России по ходатайствам заявитель защищен от высылки.

    В случае отказа в признании беженцем в Российской Федерации лицам, которые не могут быть высланы за пределы Российской Федерации из гуманных побуждений, может быть предоставлено временное убежище. Временное убежище — это своего рода «гуманитарный статус» или отложенная высылка. Для получения временного убежища в Российской Федерации заявитель должен обратиться с соответствующим заявлением в ТО ФМС России.

    При приеме заявления лицу выдается справка  о рассмотрении заявления о предоставлении убежища на территории Российской Федерации, которая дает право заявителю право на пребывание на территории Российской Федерации на период рассмотрения заявления. Срок рассмотрения заявления — до трех месяцев. Решение по заявлению принимает ТО ФМС России. При положительном решении выдается свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. Отрицательное решение может быть обжаловано в общем порядке. Временное убежище предоставляется на один год и может продлеваться ежегодно на 12 месяцев. При определенных условиях, лицо может утратить или лишиться временного убежища. ФМС России имеет три Центра временного размещения лиц, ищущих убежище в Российской Федерации, общей емкостью 180 мест.

    Лица, ищущие убежище в Российской Федерации, получившие статус беженца, политическое или временное убежище в Российской Федерации имеют доступ на внутренний рынок труда. Они могут работать без получения специального разрешения.[4]

Часть II. Судебная практика по определению статуса «беженец»

    Проблема  точного определения статуса  «беженец» в российском законодательстве нередко приводит к несоответствию мнений государственных органов и заявителей. Гарантируя защиту прав и основных свобод лица, ходатайствующего о признании его беженцем или признанного беженцем либо утратившего статус беженца, Федеральный закон "О беженцах" установил, что решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением этого Федерального закона, могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд. Рассмотрим основные направления деятельности из практики судов Российской Федерации.[1]

    Пределы действия Федерального закона "О  беженцах"

    В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона "О беженцах", данный Закон не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, Законом точно определен круг лиц и пределы действия данного правового акта.

    Однако, при рассмотрении ходатайств о признании  иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами, территориальным миграционным службам следует анализировать не только причины, но и конкретные обстоятельства выезда заявителей из страны своей гражданской принадлежности.

    Так, например, при рассмотрении жалобы гражданки Исламской Республики Афганистан Мухамад Садик Заргуны на решение миграционной службы Ростовской области Первомайский районный суд г. Ростова - на - Дону в постановленном 22.11.1999 г. решении указал на причины ее нахождения вне страны своего гражданства, а именно на то, что:

    она принимала активное участие в  деятельности бывшей правящей партии;

    в стране изменился режим правления, вследствие чего возникли реальные опасения быть подвергнутой преследованиям по политическим мотивам;

    на  территории третьей страны (Узбекистана), где она находилась до приезда в Российскую Федерацию, пользовалась защитой Верховного комиссара ООН по делам беженцев;

    в г. Ростове - на - Дону учился ее сын, а  также в связи с отсутствием  причин экономического, природного и  техногенного характера.

    Однако  указанные причины миграционной службой не анализировались и  не были приняты во внимание при  принятии решения об отказе в удовлетворении ходатайства о предоставлении статуса  беженца.

    При таких данных суд обоснованно  постановленным по делу решением обязал территориальный орган миграционной службы повторно рассмотреть ходатайство о предоставлении статуса беженца в Российской Федерации.

    Правило "безопасной третьей страны"

    Территориальные миграционные службы при рассмотрении ходатайств лиц о признании их беженцами в Российской Федерации, нередко отказывали им, не выясняя конкретных обстоятельств дела и возможности получения статуса беженца на территории иностранного государства.

    Так, например из решения Первомайского  районного суда Краснодарского края от 01.04.1998г. по делу по жалобе Алам Гул Васел на действия миграционной службы Краснодарского края видно, что указанному лицу было отказано в признании беженцем в Российской Федерации поскольку он не представил достаточных доказательств о наличии реальной опасности его жизни в Афганистане и, что до приезда в Россию находился на территории страны, где мог быть признанным беженцем.

    Однако, исходя из ст. 3 Федерального закона "О  беженцах", признание лица беженцем предусматривает лишь обращение  заявителя с ходатайством, заполнение анкеты и опросного листа, а также участие в индивидуальном собеседовании. Обязанности представления доказательств о преследовании и реальной опасности подвергнуться насилию Законом не предусмотрено.

    В силу п. п.5 п.1 ст. 5 Федерального закона "О беженцах", одним из оснований для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу является то обстоятельство, что лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем.

    Как установлено, в феврале 1992 г. заявитель с семьей выехал в Узбекистан, а затем в марте 1993г. в Россию.

    Поскольку Узбекистан не является участником Конвенции 1951 г. "О статусе беженцев" и  Протокола к ней 1967 г., заявитель  не мог быть признан беженцем на территории Узбекистана и его прибытие в Россию с указанной территории не может рассматриваться в качестве основания для отказа признания статуса беженца на территории Российской Федерации.

    Суд проанализировал положение в  стране транзита, причины переезда на территорию третьей страны и пришел к правильному выводу о том, что решение миграционной службы Краснодарского края нарушает права заявителя.

    Аналогичные вопросы были предметом рассмотрения 12.03.2002 г. Железнодорожным районным судом г. Орла дела по жалобе Наджибуллы Атаулы на действия территориального миграционного органа.

    Однако, определением судебной коллегии по гражданским  делам Орловского областного суда от 19.06.2002 г. решение Железнодорожного районного суда г. Орла от 12.03.2002 г. было отменено с направлением дела на новое рассмотрение в тот же районный суд. Железнодорожным районным судом от 28.02.2003 г. постановлено новое решение.

    Как и в ранее рассмотренном случае, Управление по делам миграции Управления внутренних дел Орловской области  отказало заявителю в рассмотрении ходатайства в связи с тем, что он покинул Афганистан и прибыл на территорию Российской Федерации из Таджикистана, где находился в безопасности и имел реальную возможность получить указанный статус.

    Суд установил, что постановлением Правительства Республики Таджикистан от 26.07.2000 г. № 323 был определен перечень государств, проживание в которых до прибытия в Республику, является основанием для отказа в признании беженцем. К таким государствам относится Афганистан. Кроме того, по информации Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, национальная процедура определения статуса беженца в Таджикистане, включая начальную стадию регистрации ходатайств о признании беженцем, была в феврале 2000 г. приостановлена и не действовала вплоть до 2002 г. Соответственно, национальные власти Таджикистана в указанный период не принимали решений по ходатайствам о признании беженцем.

    Поскольку в период 2000 г. до 2002 г. заявитель, в  силу указанных выше причин, не мог  быть признан беженцем на территории третьей страны, решение территориального органа Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике РФ в Орловской области суд признал незаконным.

    Примером  проведения судом всестороннего  анализа безопасности третьих является решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 21.11.2001 г. по делу по жалобе Увера Жанна д - Арк и Банъеретсе Франсуа на решение миграционной службы Московской области которая отказала им в рассмотрении ходатайств поскольку данные лица находились на территории государств - участников Конвенции 1951 г. и имели возможность быть признанными беженцами, вследствие чего их пребывание в Российской Федерации незаконно.

    Судом исследованы причины пребывания заявителей - граждан Руанды на территории Заира, Танзании, Кении и Джибути и мотивы выезда в Россию.