Основные направления развития и становления пенсионного законода-тельства в дореволюционный и советский периоды

16

Лекция: Основные направления развития и становления пенсионного законодательства в  дореволюционный и советский периоды

1.Основные направления развития и становления пенсионного законодательства в  дореволюционный период

С принятием в 988 году христианства, на Руси было глубоко воспринято учение Христа, обращенное к душе человека и призывающее людей заботиться о ближнем, быть милосердными.

Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения династии Романовых.

Развитие мер общественного призрения в определенную систему принадлежит уже Императору Петру Великому. Он принимает решительные меры к урегулированию частной благотворительности, определяет организованную помощь общества, устанавливает органы призрения и необходимые для развития дела средства. Таким образом, применяемые им меры составляют уже не ряд разрозненных и не связанных между собой попыток, а цельную систему, отличающуюся известной выдержанностью и последовательностью.

В обзоре мероприятий Петра Великого в области общественного призрения необходимо отметить, что, внося в него так много нового, он не мог не сознавать крайней необходимости новых источников средств на призрение. Без этих источников невозможна была реформа призрения.

Несомненно, что великий преобразователь России, устанавливая деление нуждающихся на категории и виды призрения сообразно с нуждами этих категорий, принимая на себя и на государство законодательное упорядочение призрения и поручая выполнение его в значительной части организованным общественным силам, отрицая при этом безразборчивую раздачу милостыни, стоял на совершенно твердой почве и на правильном пути.

Законодательство Екатерины II решительным образом поворачивало дело призрения от земского общественного принципа, где помощь бедным оказывали земские люди на общественные средства, в сторону централизации на государственной бюрократической основе, где призрением сирых и убогих занимались чиновники полиции и приказов. Законодательным актом от 4 ноября 1775г., получившим название «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи», была заложена государственная система общественного призрения.

К 1862г. складывается определенная система учреждений социальной помощи:

-  лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);

-  заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных);

-  учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);

-  институты пансионеров, местные благотворительные общества.

Таким образом, реформой 1775г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности.

Следует подчеркнуть, что институты социальной помощи населению в губерниях не имели четкой структуры и принципов организации. Их деятельность не была постоянной и они не могли удовлетворять потребности населения.

И, тем не менее, система призрения, созданная в этот период времени, процветала долго и сохранилась в общих чертах до наших дней.

Во второй половине XIX в. входила в жизнь и набирала силу практика страхования рабочих и их призрения в связи с болезнью, увечьем или старостью. Начало решению этого вопроса положили законы 1861 и 1862гг., согласно которым пенсии за утрату трудоспособности по увечью и за многолетнюю работу из-за престарелого возраста были введены на государственных и частных предприятиях горнозаводской промышленности, для чего создавались товарищества со вспомогательными кассами.

Под давлением либеральной общественности и рабочих выступлений проблема социального страхования постепенно занимает все большее место в правительственном законодательстве.

В конце 90-х гг. движение за введение обязательного страхования рабочих приобрело такой общественный вес, что не считаться с ним не могли ни правительство, ни предпринимательские круги. Поэтому 2 июня 1903г. правительство издало закон «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горнозаводской промышленности». Он стал первым законом, в основу которого был заложен принцип обязательного страхования. Страховые законы, принятые III Государственной Думой в 1912г., в известной степени поднимали уровень рабочего социального законодательства в России. Однако они имели крупные недостатки и потому их значение не следует преувеличивать. Прежде всего, законы не носили общероссийского характера. Они действовали только в регионах Европейской России. В целом социально-страховые законы 1912г. касались лишь шестой части рабочих России. Кроме того, установленные размеры пособий, пенсий и других выплат не обеспечивали достаточного материального содержания рабочих. Серьезным недостатком законов являлось практическое отстранение рабочих от участия в управлении делом их социального страхования.

Таким образом, в российском историческом опыте организации социального страхования рабочих имеются элементы, которые обоснованно можно записать в актив правительства и общественности России. Во второй половине XIX - начале XX в. в связи с особенностями промышленного развития и формирований характера отношений между наемными рабочими и предпринимателями в России становление социального страхования происходило быстрее, чем в Германии, Англии, Франции и других европейских государствах. В число приобретений в этой области входит введение принципа обязательного страхования. В отдельных видах социального страхования рабочих было оказание материальной и другой помощи в связи с заболеваниями, увечьем, потерей семьей кормильца.

Вместе с тем важно учитывать сложность и противоречивость процесса создания системы рабочего социального страхования. В этих условиях государство, чье поведение в социальном страховании определялись необходимостью заботы о нуждавшихся в помощи гражданах и сохранения стабильности в обществе, пыталось регулировать отношения рабочих и работодателей, понуждало предпринимателей в ряде случаев идти на уступки в пользу наемных работников, оставаясь в главном защитником интересов имущих слоев. Подобное положение во многом объясняет наличие таких крупных изъянов в российском социальном законодательстве о рабочих, как его распространение лишь на ряд категорий наемных работников, страхование только некоторых видов потерь нетрудоспособности, отсутствие обеспечения в связи с безработицей, ограничение участия рабочих в управлении делом социального страхования и др

.

2.Основные направления развития и становления пенсионного законодательства в  советский период

После поворотных политических событий октября 1917г., приведших к установлению Советской власти, новое правительство в лице Совета Народных Комиссаров сразу же приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа еще со времен обсуждения в 1912г. думских законопроектов о страховании рабочего предусматривала введение государственного страхования рабочих во всех случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейств производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпринимателей и государство, и др

Эти программные требования не остались лозунгами. Уже 13 ноября 1917г., на шестой день своего существования, Совет Народных Комиссаров включил в число первых мероприятий и декретов Советской власти официальное правительственное сообщение «О социальном страховании».

В этом важном документе предусматривалось распространение страхования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту, на все виды потери трудоспособностей, на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы, возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей, возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы, полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях».

Выполняя провозглашенную программу, Правительство РСФСР в ноябре-декабре 1917г. приняло целый ряд директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения, основанной на закреплении права на социальное обеспечение за каждым трудящимся предприятия, потерявшим трудоспособность. Одним из самых ранних постановлений правительства стал декрет «Об увеличении пенсий» (ноябрь 1917г.) в группу первого декрета входят: «Положение о страховании на случай безработицы», «Положение о страховании на случай болезни», «Положение о Страховом Совете», «Положение о страховом присутствии». В конце ноября 1917 г. специальным декретом Совнаркома все лечебные учреждения и предприятия были переданы предпринимателями в ведение больничных касс.

Следовательно, в организации социального страхования советское правительство многими позициями в короткое время сделало значительные шаги вперед по сравнению с дореволюционным периодом. Действие страхования по болезни распространялось на всю территорию России, охватывало все виды труда и всех наемных работников. Совнарком ввел такой новый вид социальной страховки, как выдача пособий в случае потери заработка при безработице. При всех тяжелейших экономических трудностях Советского государства оно гарантировало безработным выплату страховых пособий.

Оценивая социально-страховательную деятельность советского правительства в первые месяцы новой власти с высоты пройденного Россией в 1917-1991 гг. исторического пути, наряду с позитивными демократическими мерами нельзя не заметить в этих действиях элементы революционного романтизма, стремление политиков обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что привело к созданию опередивших свое время страховых документов.

В условиях гражданской войны и политики «военного коммунизма» социально-экономическое положение трудящихся принципиально изменилось. Это было связано с национализацией промышленности, концентрацией власти и ресурсов в руках государства, ликвидацией товарно-денежных отношений, уравнительности в разделении предметов потребления, превращении работников в «бойцов трудовой армии.

В этих условиях социальное страхование было трансформировано в социальное обеспечение. Во многом это было связано с тезисом большевистской идеологической доктрины о возможности скорой реализации коммунистического идеала. Считалось, что социальное обеспечение является стадией полного коммунистического обеспечения, а от социального страхования, как института «буржуазного права», можно отказаться.

Правда, война заставила оставить мечты о всеобщем и равном для всех трудящихся социальной обеспеченности. Потребности наладить работу военной промышленности, снабжать Красную Армию, спасать от голода городское, прежде всего, пролетарское население – все это изменило направленность социального обеспечения. Оно стало избирательным, распространялось только на «ударные» группы населения, на наиболее социально слабо защищенные его слои, а также на пострадавших от войны и стихийных бедствий.

Социальное обеспечение заменило собой страхование во многом благодаря огосударствлению и централизации управления в условиях гражданской войны и «военного коммунизма». 31 октября 1918г. по декрету Совнаркома были ликвидированы все прежние страховые учреждения, в том числе больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы. Не избежали упразднения структуры страховой медицины. Следствием упразднения прежних страховых кампаний и огосударствления дела социального обеспечения явилась ликвидация самостоятельности и самоуправления в этой области.

В обстановке гражданской войны Советское государство закономерно уделяло особое внимание социальному обеспечению красноармейцев и красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 августа 1918г. Совнарком издал декрет «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств...». Через полгода действие этого декрета было распространено на моряков Военно-Морского Флота, военнослужащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота.

Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие СНК 31 октября 1918г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся». По положению от 31 октября 1918г. социальное обеспечение гарантировалось во всех случаях временной и постоянной утраты трудоспособности или по причине безработицы. В результате мероприятий правительства по организации государственной системы социального обеспечения в течение 1918–1920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями.

С окончанием гражданской войны и введением новой экономической политики социальное обеспечение в Советской России вступило в новый период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод предприятий на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, возрождение в составе занятого населения категорий «наемных работников» и «предпринимателей» правомерно поставили в порядок дня вопрос о восстановлении социального страхования. В условиях обвального экономического спада, хозяйственной разрухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы двух войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения – социальное обеспечение требовало огромных расходов. Они ложились тяжким бременем на экономику страны и становились совершенно непосильными для государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское правительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих.

Своего рода поворотной вехой, обозначавшей переход от социального обеспечения периода гражданской войны и военного коммунизма к социальному страхованию, стал декрет Совета Народных Комиссаров от 15 ноября 1921г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом». Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др.

В русле новой социально-защитной политики советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов. По постановлению Совнаркома «О социальном обеспечении инвалидов» (8 декабря 1921г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Декрет Совнаркома от 9 декабря 1921г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. Важными законодательными актами 1921г. явились также декреты СНК «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве» (9 декабря), «О страховании на случай болезни» (19 декабря), «О социальном обеспечении при безработице (28 декабря).