Совет министров СССР

Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР уделяет большое внимание организационной структуре аппарата государственного управления. Как центр аппарата он обеспечивает проведение единой научно обоснованной политики в этой области, а также разработку и осуществление многих организационных мероприятий[9].

Создание и изменение организационной структуры осуществляется, во-первых, путем изменения связей между существующими частями, во-вторых, путем образования (преобразования, ликвидации) структурных единиц, всего аппарата. В определенной степени это деление организационных мероприятий условно, так как изменение строения всегда отражается на сложившихся взаимоотношениях. Поэтому можно сказать, что совершенствование организационной структуры производится посредством решения вопросов о компетенции или, одновременно, о строении и компетенции какой-то части аппарата управления.

Можно говорить о трех способах решения Советом Министров СССР проблем организационной структуры. Во-первых, он подготавливает соответствующие материалы и вносит предложения в Президиум Верховного Совета СССР (например, о создании министерства СССР, преобразовании комитета при Совете Министров СССР в государственный комитет СССР, передаче предприятий и организаций из ведения союзно-республиканского министерства союзной республики в непосредственное подчинение министерства СССР). Для решения структурных, вопросов Совет Министров может использовать и предоставленное ему Конституцией СССР право законодательной инициативы. Во-вторых, многие структурные дела Правительство СССР решает самостоятельно. Так, оно образует ведомства при Совете Министров СССР, утверждает структуры центральных аппаратов специальных ведомств, государственных комитетов и министерств СССР, генеральные схемы их построения, вводит (ликвидирует) должности заместителей министров. В-третьих, своими актами Совет Министров СССР поручает, разрешает, рекомендует правительствам союзных республик, министерствам, государственным комитетам, иным непосредственно подведомственным ему органам, исполнительным комитетам местных Советов вносить определенные коррективы в организационную структуру.

Совет Министров СССР последовательно осуществляет научно обоснованную программу совершенствования организационной структуры аппарата управления. Обобщение практики государственного строительства, исследования советских ученых и прежде всего экономистов, юристов, философов создали определенную теоретическую базу для научного подхода к решению структурных вопросов. В 70-х годах эта работа осуществляется более планомерно, чем прежде, организационные мероприятия теснее увязываются между собой, а также с экономическими, идеологическими и иными вопросами. О повышении научности, комплексности, планомерности этой деятельности свидетельствует широкое применение экспериментальных структур, включение в планы экономического и социального развития разделов о совершенствовании управления, об использовании механизма программно-целевого управления, генеральных схем управления.

Среди основных направлений совершенствования организационной структуры аппарата управления важнейшее место принадлежит концентрации и специализации линейного управления, улучшению механизмов межведомственной координации, дальнейшему развитию демократических начал.

Процесс специализации и концентрации линейного управления наиболее очевиден в тех случаях, когда образуются новые системы отраслевого управления, призванные руководить организациями, выполняющими определенную деятельность. Довольно часто концентрация управления осуществляется путем передачи соответствующих организаций в ведение специализированных ведомств. Так, в подчинение Министерству путей сообщения переданы метрополитены, промышленный рельсовый транспорт, специализированные предприятия по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, принадлежащих гражданам. Концентрация управления производится и путем передачи предприятий и учреждений из ведения министерств союзных республик в ведение министерств СССР.

Наряду с этим происходит внедрение хозрасчетных начал в деятельность линейных систем, преобразование систем, созданных на базе административного подчинения организаций единому центру, в хозрасчетные комплексы. Широко известны мероприятия по созданию промышленных объединений на базе главков министерств. В 1979 г. в составе Министерства строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности Совет Министров СССР образовал хозрасчетные главные территориальные управления. Существование значительного числа специализированных линейных систем требует всемерного развития механизмов межотраслевой коор­динации. Совет Министров СССР организует межотраслевую координацию по разным каналам. Во-первых, путем создания и развития функциональных систем, возглавляемых специализированными функциональными органами (стандартизации, ценообразования и др.). В результате возникают сферы управления, в которые входят специализированные функциональные органы и определенными сторонами — все иные структурные единицы аппарата управления, выполняющие соответствующую функцию.

В Закона о Совете Министров СССР сказано, что он «может возлагать на министерства СССР осуществление межотраслевого управления». Наделение отраслевых министерств надведомственными полномочиями с целью правового обеспечения возлагаемых на них межведомственных функций — явление весьма распространенное. Широкими надведомственными полномочиями обладают министерства путей сообщения, торговли, здравоохранения, заготовок, высшего и среднего специального образования и др. Например, правительство поручило Министерству сельского хозяйства СССР учебно-методическое руководство школами управления сельского хозяйства, государственный контроль за качеством и своевременным выполнением агрохимического обслуживания колхозов и совхозов.

Все более широкое распространение получает практика возложения на министерство, производящее большую часть определенной продукции, функций головного министерства, призванного координировать деятельность всех ведомств, занятых изготовлением такой продукции. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. сказано, что «ответственность за удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения в продукции необходимого ассортимента и качества несет министерство, которое является головным в производстве данной продукции».

Для осуществления координации однородной деятельности различных ведомств, Совет Министров СССР использует и такую форму, как образование коллегиальных межведомственных органов. В этих целях созданы Государственная межведомственная библиотечная комиссия при Министерстве культуры СССР, Всесоюзный межведомственный совет по культурно-просветительной работе при Министерстве культуры СССР, межведомственный Совет по взрывному делу при Госгортехнадзоре СССР.

На Совет Министров СССР возложена разработка комплексных программ экономического, социального и научно-технического развития и обеспечение их выполнения. Обычно программы носят межведомственный характер, их реализация требует согласованной работы организаций, которые не связаны между собой линейной подчиненностью. Координация действий участников программ в основном достигается двумя путями. Во-первых, разрабатываются и утверждаются программы, а входящие в них мероприятия «расписываются» по существующим структурным единицам. Повседневная координация действий исполните­лей производится путем многосторонних согласований. Так, Совет Министров СССР в феврале 1978 г. принял постановление «Вопросы Всесоюзной переписи населения 1979 года», в котором одобрено предложение ЦСУ СССР о проведении переписи и даны задания ЦСУ, министерствам путей сообщения, лесной промышленности, финансов, ряду государственных комитетов, т. е. произведена декомпозиция программы на ряд мероприятий, выполнение которых поручено конкретным адресатам в рамках существующей структуры.

Все чаще используется и второй путь реализации программ — использование механизма программно-целевого управления, создание программно-целевых структур. В этом случае для разработки и осуществления программ создается специальный организационный механизм путем изменения полномочий существующих органов, возложения на одного из них обязанностей «головного», образования временных структурных единиц для координации действий участников программы.

Так, 20 марта 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР», в котором содержится долговременная комплексная программа ускоренного подъема сельскохозяйственного производства указанного региона. К ее осуществлению привлечены комсомольские и профсоюзные организации, потребкооперация; соответственно даны задания многим государственным органам. Рассматриваемая программа в основном решается в рамках сложившихся организационных форм. Но для согласования деятельности ее участников в составе Госплана СССР образован отдел территориального планирования по Нечерноземной зоне РСФСР. Функции головной организации возложены на Министерство сельского хозяйства РСФСР. Для осуществления работ по мелиорации земель и их сельскохозяйственному освоению создано Главное управление по мелиорации земель в Нечерноземной зоне при Министерстве мелиорации и водного хозяйства СССР, начальник которого одновременно стал первым заместителем министра мелиорации и водного хозяйства СССР и заместителем Председателя Совета Министров РСФСР.

Для осуществления общего руководства подготовкой и изданием Свода законов СССР ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР образовали комиссию по изданию Свода законов СССР и предоставили ей соответствующие полномочия. Для концентрации усилий ведомств, при создании территориально-промышленных комплексов, обеспечения увязки действий строительных организаций в рамках определенного региона, Совет Министров использует такую организационную форму, как образование дирекций строящихся комплексов. Например, образованы дирекция строительства Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, Всесоюзное объединение по строительству топливно-энергетических комплексов для руководства строительством Канско-Ачинского, Экибастузского, Южно-Якутского комплексов. Преодолению ведомственной разобщенности призвано служить и создание общесоюзного Министерства строительства СССР в районах Дальнего Востока и Забайкалья.

Организационная структура аппарата советского государственного управления совершенствуется и путем развития его демократических основ и, в частности, структурной интеграции государственных и общественных начал, повышения самостоятельности местных органов, расширения коллегиальности, выборности.

В 70-х годах Совет Министров СССР утвердил положения о промышленных, производственных, научно-производственных объединениях, межхозяйственном предприятии, производственном объединении в сельском хозяйстве, тресте совхозов и ряд иных актов. В них закреплены широкие полномочия общественных организаций, коллективов по участию в управлении делами предприятий и хозяйственных комплексов. Образованы советы директоров, что расширяет коллегиальность в управлении. Этому же способствует и создание ряда межведомственных советов (комиссий).

Совет Министров СССР обязывает государственные органы осуществлять свою деятельность совместно с общественными организациями, коллективами. Все органы государственного управления призваны обеспечивать более широкое привлечение населения к участию в управлении жилищным хозяйством. Расширению демократических начал в управлении способствовало и создание системы органов, народного контроля, перевод многих организаций на новые условия планирования, финансирования и экономического стимулирования, повышение роли мастеров производственных, участков и многие иные мероприятия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Стоит отметить, что при последовательном исследовании эволюции системы исполнительной власти в СССР, полномочий направлений и принципов деятельности Совета Министров СССР была достигнута главная цель работы – раскрытие деятельности Совета Министров в СССР и его роли в системе государственного управления.

К первой главе были сделаны следующие выводы:

1.      Особенностью Конституции 1936 г. было законо­дательное закрепление в ней положения о руководящей роли в по­литической системе советского общества Коммунистической пар­тии, обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре. Хотя властные полно­мочия партии не были прямо зафиксированы в статьях Консти­туции, были умело замаскированы изобретенным сталинским ру­ководством тезисом о ее «руководящей роли».

2.      Также резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхушки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб управляемым объектам.

Ко второй главе:

1.      Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР уделяет большое внимание организационной структуре аппарата государственного управления. Как центр аппарата он обеспечивает проведение единой научно обоснованной политики в этой области, а также разработку и осуществление многих организационных мероприятий.

2.      Среди основных направлений совершенствования организационной структуры аппарата управления важнейшее место принадлежало концентрации и специализации линейного управления, улучшению механизмов межведомственной координации, дальнейшему развитию демократических начал.

3.      Расширению демократических начал в управлении способствовало и создание системы органов, народного контроля, перевод многих организаций на новые условия планирования, финансирования и экономического стимулирования, повышение роли местного управления.

Таким образом, Совет Министров СССР представлял собой государственный орган, наделенный очень большими и всесторонними полномочиями. Его  поле деятельности охватывало все сферы жизни, что говорит о его высокой роли в развитии Советского Союза и о глубочайшем вкладе в регулирование государством.