Реформы органов государственного управления СССР 1946-1948гг

        2) создана система чрезвычайных, неконституционных, с особыми полномочиями орга­нов, функционировавших на чрезвычайной, не предусмотренной Конституцией СССР, нормативно-правовой основе[2].

Основными чрезвычайными органами являлись: Ставка Глав­ного командования, замененная Ставкой Верховного командова­ния (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), област­ные и городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных това­ров и предприятий промышленности, Управление по делам эваку­ации при Совет Народных Комиссаров СССР и местные республиканские, краевые, обла­стные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных пор­тах, комитет по продовольственному и вещевому снабжению Крас­ной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспорт­ный комитет. Они создавались в связи с чрезвычайной необ­ходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной по­требности, без какого-либо предварительного довоенного плана, но по итогам коллективного обсуждения тогда же разработанных проектов; оформлялись соответствующим законодательным по­рядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответ­ствующие должности, аппараты, вырабатывалась в творческих поисках технология чрезвычайного управления[3].

Государственное управление военной сферой приобрело не только приоритетное значение, но и всеобъемлющий характер, новые функции, осуществлялось на основе законов военного вре­мени, чрезвычайными методами, обеспечивало интенсивное во­енное строительство[4], качественно новый уровень военно-организаторской работы, победное в конечном итоге, хотя и с от­дельными ошибками и сбоями, выполнение Вооруженными Силами основных задач по защите страны и разгрому врага.

Государственное управление, подчиненное законам военно­го времени, учитывало и послевоенную перспективу, что отра­зило веру советского народа и его управленческого корпуса в победу и свое будущее, которая сыграла роль фундаментально­го морально-патриотического фактора.

Эффективно проявила себя в годы Великой Отечественной войны система Народного Комиссариата — центральное звено государ­ственного управления.

Особенностью государственного управления военного вре­мени являлось своеобразное сочетание двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации.

Централизованная система государственного управления, ее конституционные и чрезвычайные органы опирались на проф­союзные, комсомольские, кооперативные и другие обществен­ные организации.

Государственное управление 1941—1945гг., перестроенное адекватно условиям и задачам войны, действовало по-военному, функционировало в состоянии повышенной мобильности, опера­тивно, целенаправленно, решало вопросы быстро сообразно не­прерывно менявшейся ситуации.

Система государственного управления стала одним из источ­ников и механизмов победы, она опиралась на поддержку, пат­риотизм, самоотверженный энтузиазм советского народа. В годы войны проявилось как никогда единство народа, его государствен­ной власти и управления.

2.2.Тенденции, роль и противоречия послевоенного  государственного управления

Военное государственное управление было перестроено в мир­ное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии кон­ституционных принципов, извлечении уроков довоенного и во­енного опыта, творческого их применения, сохранения и усиле­ния руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных на­правлениях этого процесса.

Государственное управление отказалось от военно-мобили­зационных принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме уп­равления, на предприятиях.

Изменили профиль многие структуры центрального управ­ления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Нар­комат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпа­сов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Нар­комат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и так далее. Самое современное оборудование подве­домственных предприятий, воплотившее достижения военно-тех­нической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народно­го хозяйства и населения.

Демилитаризованное государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функциони­ровать на основе законов мирного времени в соответствии с при­сущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобили­зованных из армии служащих.

В русле послевоенной децентрализации государственной вла­сти и управления перераспределены полномочия союзных и рес­публиканских органов, расширены права республик, прерогати­вы их властных и управленческих структур, усилена ответствен­ность за соответствие республиканских законов союзным, Кон­ституции и их исполнение. Республиканские конституции, за­конодательные акты унифицировались на союзно-правовой ос­нове, в том числе и в нормировании распорядительных и испол­нительных функций органов управления.

Воссозданная и развитая система представительных органов обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления.

Изменена структура центрального управления. Сокращено выросшее за годы войны количество многочисленных комите­тов, управлений, главков, советов при союзном и республиканс­ких правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

Изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответ­ственность за сроки и качество реализации государственных пла­нов.

Существенно возросло значение прокуратуры, надзора за со­блюдением законности всеми органами управления.

Применялись различные меры материального стимулиро­вания управленцев, работников производства; поощрялись и организовывались массовые движения новаторов, в том числе и сферы управления, основанные на энтузиазме, трудовом геро­изме, но приоритетными оставались командно-административ­ные методы, которые временами ужесточались.

В послевоенную систему государственного управления влились новые кадры обученных специалистов. В учебных заведе­ниях, краткосрочных школах и на курсах прошли подготовку, переподготовку, повышение квалификации многие работники государственных, общественных, в том числе партийных, ком­сомольских, профсоюзных и других органов, хотя острой оста­валась проблема управленцев-профессионалов.

Максимально усилено партийное влияние, совмещение ру­ководства ВКП(б) и государственного управления. Партийные структуры присваивали властные и управленческие функции, подчиняли себе все звенья разветвленной политической системы сверху донизу. Формировался режим диктата через всевластный бюрократический аппарат партии и Советов.

Усилен контроль со стороны партийных органов как в целом над промышленностью и сельским хозяйством, так и над отдель­ными отраслями экономики.

Явственно ощущалась и осознавалась назревшая необходи­мость радикальных реформ государственного управления и общества. Обозначилось противоречие между этой необходимостью и консервативно-догматической позицией сталинской элиты. Эти и другие противоречия опуты­вали все сферы общественной жизни, особенно управленческую, снижали качество и эффективность всей системы управления. На рубеже 40—50-х гг. обозначились кризисные явления в управле­нии, обнажались его изъяны. Накапливалось нетерпение иници­ативных управленцев, способных разрешить сложившиеся противоречия.

3. Реформы органов государственного управления в 1946-1948 годах

3.1. Реформа высшего исполнительно-распорядительного органа СССР

С окончанием войны начались реформы в сфере государ­ственного управления. Государственное управление 1941—1945гг., перестроенное адекватно условиям и задачам войны, действовало по-военному, функционировало в состоянии повышенной мобильности, опера­тивно, целенаправленно, решало вопросы быстро сообразно не­прерывно менявшейся ситуации. «В целом все изменения систе­мы управления страной в годы войны были продиктованы чрез­вычайными обстоятельствами и, как показал опыт, были вполне адекватными тем условиям и задачам, которые приходилось ре­шать руководству»[5]. Победа советского народа 1945г. не была предопределена заранее и справедливо считается победой госу­дарственной власти и управления, всех звеньев и должностных лиц этой системы. В управлении работали миллионы професси­ональных, инициативных, смелых организаторов, применялись меры материального, морального поощрения, должностного про­движения, а также мобилизационные, жесткие дисциплинарные меры воздействия.

В 1946—1947гг. упразднили возник­шие во время войны разного рода комитеты, главки и тому по­добные органы, обязанные своим появлением специфическим условиям и потребностям военного времени. 15 марта 1946г. высший исполнительно-распорядительный орган СССР — Совет Народных Комисса­ров преобразован в Совет Министров, который формировался, утверждался Верховны­м советом, отчитывался перед ним, подлежал их консти­туционному контролю, а народные комиссариа­ты — в министерства. Реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представитель­ных органов в лице Советов депутатов трудящихся. При такой формальной иерархии и вопреки ей значительно усилен статус органов исполнительной власти и управления, где все больше и полнее сосредоточивались властные и управленческие функции. Реформы государственного управления проводились постановлениями Совета министров.

Председателем Совета Министров, т. е. правительства СССР, стал сам Сталин. Значительно возросла роль и республиканских правительств, возглавлявшихся высокопоставленными лицами из партийной элиты. Изменился статус президиумов союзного и республи­канских советов министров, которые управляли повседневно, оперативно подведомственными учреждениями и организация­ми.

Авторитет решений Совета Министров еще более повышался тем, что в практику вошло принятие совместных постановлений Совми­на и ЦК ВКП(б), а поскольку почти все министры являлись членами или кандидатами в члены Центрального Комитета, то Совмин на деле вы­ступал как один из исполнительных органов Центрального комитета Всесоюзной коммунистической партии большевиков.

3.2. Реформа отраслевых органов центрального управления

Весной 1946г. преобразованы отраслевые органы централь­ного управления. Сокращено выросшее за годы войны количество многочисленных комите­тов, управлений, главков, советов при союзном и республиканс­ких правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

Ключевым звеном этой системы стали мини­стерства — штабы отраслей, возглавляемые членами правитель­ства. Они осуществляли исполнительные и распорядительные функции, управляли отдельными отраслями народного хозяйства и культуры.

Министерская система находилась в стадии становления, была динамичной, постоянно перестраивалась. Министерства дробились, разукрупнялись в связи со специализацией отраслей народного хозяйства и культуры или объединялись. В 1946г. имелось 49 министерств СССР, в 1947г. — 58, в 1948г. — 59[6]. Изменялось соотношение и количество обще­союзных и союзно-республиканских министерств. Количество пер­вых колебалось по годам от 28 до 36, а вторых — от 19 до 23, что отразило тенденции централизации и децентрализации, поиски оптимального варианта их взаимодействия[7]. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств и соответственно структура отделов областных, краевых испол­комов. Отделы исполкомов создавались в зависимости от струк­туры хозяйства областей, краев, входили в ведомственную систе­му, возглавлявшуюся министерствами. Сохранен и усилен принцип подчинения наиболее важных предприятий непосредственно союзным министерствам.

Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, усложнена его структура, действовали па­раллельные звенья в аппарате, что лишало его гибкости; стано­вились громоздкими штаты управленческого персонала.

В до­полнение к прежним наркоматам, переименованным в мини­стерства, создавались новые наркоматы-министерства специ­ализированного профиля, что во многом определялось задача­ми восстановления и реконструкции предприятий. Так, в начале 1946г. были образованы Наркомат по строительству предприятий тяжелой индустрии, Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строи­тельству топливных предприятий. Вместо двадцати пяти отрасле­вых народных комиссариатов промышленности в 1945г. через два года, в 1947г., их имелось уже 34. Бюрократическо-управленческий аппарат значительно вырос.

3.3.Реформа плановых органов

Изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответ­ственность за сроки и качество реализации государственных пла­нов. 15 декабря 1947г. постановлением ЦК ВКП(б) Государствен­ная плановая комиссия Совета министров была освобождена от реше­ния задач внедрения новой техники и проблем материально-технического снабжения и преобразована в Государственный плановый комитет (Госплан). Новому Госплану оставили толь­ко функции планирования, учета и контроля. Обязанности снабжения передали Государственному комитету по снабже­нию народного хозяйства Совета Министров СССР (Госснаб СССР). Вопросы внедрения новой техники передали в ведение вновь созданного Государственного комитета по внедрению новой техники в народное хозяйство Совета Министров СССР (Гостехника СССР).

Особыми функциями обладало ведомство государственного контроля, представленное в 1940 наркоматом, преобразованным в 1946 году в мини­стерство, и вертикально построенной системой республиканских и других местных структур. Министерство госконтроля как бы подменяло прокурорский надзор, занимаясь поиском виновных в срыве государственных планов, в разных злоупотреблениях, нарушениях финансовой дисциплины и так далее.

Сильное, организованное бюрократи­чески ведомство жестко контролировало исполнение решений правительства во всех отраслях управления и народного хозяйства, соблюдение финан­сово-бюджетной дисциплины, действовало независимо от других управленческих структур, выявляло недостатки, злоупотребления, привлекало виновных к судебной ответственности, «стало, по сути, главным фискальным учреждением в стране»[8].

3.4.Реформа вооруженных сил