Реформы Екатерины II в области местного управления

Закон подтвердил самостоятельный  статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору  и его правлению. В помощь администрации  создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной  основе, представленное:

а) градским обществом.

б) общей городской думой.

в) шестигласной думой.

г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Лишены права голоса в городском  собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества  и капитала.

Градское общество имело  право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные  сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и  др.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю  от каждой из шести фракций гласных  в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал  в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения узко-цеховых интересов. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться  и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам  и параметрам ведения городская  дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Дума не обладала широкими правами  и самостоятельностью, опекалась  пристально губернатором, который контролировал  ее бюджет, доходы, расходы по отчетам  шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казенной палате. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская  регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться  в общественную и частную жизнь  горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской  полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры  в столицах поставлены во главе управ  благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В  губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах — управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены  полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным  приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель  и его помощник — квартальный  порутчик.

Таким образом, в городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала.

2.2. Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления

 

Для второй половины XVIII в. характерно развитие сословного управления в России. Обусловлено это политикой упрочения  феодальной абсолютистской монархии, политического оформления сословной  структуры феодального общества, которое стало коррозироваться  под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.

Каждому сословию власть определила конкретные обязанности, повинности, права, привилегии, место во власти и управлении. Соответственно этому определена и  социальная направленность административных реформ, подчиненность их выражению главным образом сословных интересов дворянства.

Возникнув как служилое сословие, дворянство к середине XVIII в. стало  сильным, богатым. Составляя 1% населения, оно владело подавляющим большинством производительного богатства России, огромными поместьями с миллионами крепостных крестьян, большинством уральских  металлургических заводов, опиралось  на крепнущую экономическую основу, пользовалось расширяющимися привилегиями. В 1762 г. дворянство было освобождено  от обязательной гражданской службы и личных податей.

Идеологией самодержавного абсолютизма стало фактически обеспечение  интересов господствующего благородного сословия, которое стало «руководящим классом» в управлении.

По губернской реформе 1775 г. созданы дворянские собрания, как  уездные, наделенные правом юридического лица, так и губернские с выборными  предводителями уезда и губернии, которые заметно усилили дворянскую организацию и ее роль в губернском, уездном управлении, придали монархическому управлению яркий дворянский характер.

Апогеем возвышения роли дворянства в российском управлении стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»  от 21 апреля 1785 г., где подтверждены прежние и установлены новые  права и привилегии господствующего  феодального сословия.

Екатерининские реформы  ориентированы целеустремленно  на обеспечение дворянству решающей роли в государственном управлении при абсолютной власти монарха.

Екатерина II продолжила линию  Петра I на ограничение прав духовенства, усилила государственное управление церковью, решительно подчиняя ее абсолютной монархии с учетом влияния церкви на управление, жизнь общества и  исходя из навеянной «Духом времени» Ш.Л. Монтескье перспективы ослабления и практического исчезновения духовенства как сословия.

Духовенство оказалось в  полном подчинении у органов самодержавной власти и управления. Переведенное на штатные оклады, финансируемые государством, оно лишилось права владеть землей и крестьянами, что одновременно с сокращением сети монастырей, ограничением церковного управления стало ущемлением православия.

Управление крестьянами, охватывавшими 90% населения, лишенного элементарных гражданских прав, даже права присягать императору, во второй половине XVIII в. изменилось в соответствии с социально-политическими приоритетами самодержавия.

Во-первых, расширен и ужесточен  институт крепостничества. Помещики получили расширенные вотчинные права  в отношении находившихся в их собственности крепостных, могли  ссылать строптивых крестьян в Сибирь, на каторгу, сурово наказывать за попытку  жаловаться на господина. Крепостники  имели абсолютную власть над своими крестьянами-рабами, распоряжались  их жизнью на правах собственности, продавали, покупали, меняли, судили, наказывали.

Во-вторых, введена новая  система управления государственными крестьянами, насчитывавшими 5 млн. ревизских  душ, проживавшими на просторных землях Поволжья, Севера, Сибири и др. По закону 1797 г. они управлялись губернскими  казенными палатами, их уездными структурами, несли тяжелые подати и повинности и сохранили чрезмерно ограниченные законами права в социально-экономической  сфере, ведении хозяйства, занятия  промыслами.

В-третьих, Учреждением об императорской фамилии (5 апреля 1797 г.) упорядочено управление удельными (царскими) крестьянами с целью  извлечения средств на содержание растущей императорской фамилии (семьи). Царские крестьяне организованы административно в удельные волости по 3000 ревизских душ в каждой, которыми управляли непосредственно сельские приказы.

Екатерина II продолжила тенденцию  формирования государственного управления казачеством, ограничения казачьего  самоуправления, «расказачивания», начатого Петром I.

В 60-е гг. было развернуто наступление на казачье сословное  управление. Решительно и радикально ущемлялись права казачества, расширялись  сеть и сфера государственного чиновного  люда в казачьем управлении. В 1764 г. ликвидированы на Левобережной Украине гетманство и полковое управление, создана Малороссийская коллегия, назначен генерал-губернатор Малой России.

Образованные в 1782 г. на территории бывшей Гетманщины Киевское, Черниговское, Новгород-Северское наместничества вошли в сферу имперского управления, ликвидирована относительная автономия Малой России. Вместо казацких сформированы первоначально гусарские полки, затем они заменены армейскими частями. Рядовое казачество стало «войсковыми обывателями», а украинское шляхетство, старшины обрели все права и привилегии российского дворянства.

Казачество продолжало нести  воинскую государеву службу, являлось, как и купечество, горожане, полупривилегированным сословием, было освобождено от подушной подати, рекрутской повинности.

2.3 Значение реформ  Екатерины II в области местного самоуправления

 

Екатерина II отзывалась о  губерниях как о частях государства, «которые более всего исправления  требуют» и всегда хотела заняться этим вопросом.

Именно областное управление стало для Екатерины II той удобной  почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений  и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии.

Манифест 7 ноября 1775 г., которым  сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего  ранее областного управления:

1) губернии к этому  времени представляли собой слишком  обширные административные территории.

2) эти административные  округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур  и учреждений, так и отсутствие  необходимого числа губернских  чиновников.

3) в губернском управлении  отсутствовали начала разделения  властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных  ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять  полномочия одновременно и в  области финансов, и в сфере  исполнительной власти, и в качестве  уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков  и было рассчитано новое административно-территориальное  деление России и вновь учреждавшиеся  губернские органы.

Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что  реформированию подверглась и система  губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная  система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных  дворянских, так и в сословном  происхождении личного состава  общих бессословных учреждений. Благодаря  этому дворянство стало руководящим  классом в местном и центральном  управлении.

Реформирование областного управления было завершено двумя  Жалованными сословными грамотами  от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам.

Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту  и системность в регламентацию  городского устройства и управления.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть: городское и сельское самоуправление в России XVIII веков носило в основном сословный характер — в первую очередь это касается дворян и  крестьянства. Кроме сословного принципа, органы российского самоуправления строились и в соответствии с  территориальным делением, действуя при этом в рамках определенной законом  территории - города, губернии, уезда, волости  и т.д.

В целом органы самоуправления этого периода по-прежнему не обладали достаточной самостоятельностью; в  условиях абсолютизма и централизации  они являлись не чем иным, как  придатком правительственной администрации, служа целям укрепления самодержавия. Функции и компетенция органов  местного государственного управления и общественного самоуправления не были четко разграничены, что, разумеется, не могло способствовать укреплению самоуправленческих институтов. Тем  не менее формы самоуправления, возникшие в России в изученный период, безусловно, явились предшественниками более поздних форм, созданных реформаторами второй половины XIX века. Именно в этом и состоит их историческое и общественное значение.