Реформы Екатерины II в области местного управления

Оглавление

Введение 2

1. Необходимость  и последовательность осуществления  реформ в области местного  самоуправления. 4

1.1 Состояние  местного самоуправления в России  после реформ Петра 4

1.2 Губернская  реформа Екатерины II 5

2. Проблемы  реформирования местного самоуправления  в XVIII веке 9

2.1 Становление  городского государственного и  общественного управления 9

2.2. Изменение  сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления 12

2.3 Значение  реформ Екатерины II в области  местного самоуправления 15

Заключение 18

Литература 20

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы очевидна: Конституция Российской Федерации  поставила проблему самоуправления в ранг одной из ключевых проблем  формирования власти в постсоветской  России, в связи с чем и возник вопрос о принципиальной способности России воспринять самоуправление. Существует позиция, согласно которой вся история России есть история смут и нелепостей, творившихся недалекими царями в рабской стране, поэтому историческая традиция самоуправления в России не сложилась, и в нынешнем российском обществе нет почвы для восприятия идей самоуправления.

Любая форма осуществления  местного самоуправления связана с  решением задач, призванных обеспечивать приемлемые условия жизни граждан  на местном уровне - от рытья колодцев и сбора общинных податей до надзорно-карательных функций, содержания в надлежащем состоянии культовых и административных зданий, объектов науки и культуры, планирования мегаполисов и обслуживания их сложнейшей инфраструктуры.

«Профессиональный» характер этих проблем, выходя на первый план, заслоняет  стратегическое значение местного самоуправления, которое, как показала история, начиная  со средневековья, имело решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизационной эффективности  общества и государства.

Местное самоуправление всегда и везде было подзаконно.

Повсеместно, где в той  или иной мере действовало местное  самоуправление, его осуществляли на низовом уровне местные общины, являясь  одновременно органами государственного управления, что давало государству  возможность сэкономить на создании собственных органов управления. Конечно, об эффективном исполнении местными общинами государственных  полномочий можно говорить лишь тогда, когда они обеспечиваются соответствующими финансовыми средствами со стороны государства.

В демократических странах  существует множество различных  моделей организации управления на местном уровне. Так, и в дореволюционной  России насчитывалось 26 организационных  форм земского и общинного самоуправления.

Цель работы - изучение реформ Екатерины II в области местного самоуправления.

Предмет исследования: направление, порядок проведения и результаты реформ Екатерины II в области местного самоуправления.

Методы исследования: теоретический  анализ и синтез, абстрагирование, конкретизация, индукция, аналогия, сравнение, классификация, обобщение.

 

 

1. Необходимость  и последовательность осуществления  реформ в области местного  самоуправления.

1.1 Состояние местного  самоуправления в России после  реформ Петра

 

Вступление России в эпоху  абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения страны в сословия. Сословность - характерная  черта любого феодального общества. В период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный строй  достигает своего апогея. Сословные  грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы - замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского  самоуправления.

В силу наличия в обществе четырех основных сословий - дворян, крестьян, горожан и духовенства - наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось  и особое сословное управление, в  сферу которого входили некоторые  вопросы местного хозяйства.

Роль и место, отводимые  российскому самоуправлению в ХVIII столетии, соответствовали принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления (она подробно рассматривается во II части настоящего пособия), в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь «достраивали» правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Кроме того, одним из следствий централизации власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение со второй половины XVII века созывов земских соборов (теперь они стали не нужны). Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным сословиям.

1.2 Губернская реформа  Екатерины II

 

Созданная Петром I система  практически в неизменном виде просуществовала  около полувека. Серьезные новации  начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 — 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление  губернаторам» усовершенствован  институт губернаторства, его государственный  статус и функции. Указ направлен  на укрепление и усиление роли  местного управления, которое представлялось  слабым звеном, но упрочение его  могло повлиять на всю систему  государственного управления. Екатерина  II исходила из того, что империя  как «целое не может быть  отнюдь совершенно, если части  его в непорядке и неустройстве  пребудут», считала «самонужнейшим  делом» приспособление должности  губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение  с помощью губернского прокурора  лихоимцев, взяточников, казнокрадов  как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о  промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство  чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский  режим, Екатерина II решительно перестроила  губернское управление. 7 ноября 1775г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина II намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое —  с 23 до 51.

б) ликвидация 66 провинций  как ненужного промежуточного звена  между губернией и уездом.

в) многократное увеличение числа уездов.

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), поручик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким  статусом наделена казенная палата, глава  которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная  задача ее - попечение об исправном  поступлении доходов. Распоряжалась  собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный  суд, приказ Общественного призрения  сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского  управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Четко определены статус, функции  губернского правления: «есть то место, которое управляет в силу законов именем императорского величества всею губерниею», обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит со всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир, тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др.

Уездную администрацию, подчиненную  губернскому правлению, представлял  нижний земский суд, ставший главным  исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка. В уездную администрацию входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем - дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их собственников.

Связующим звеном высшего  и местного управления стал введенный  Екатериной II институт императорского наместничества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных  аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной.

Таким образом, «Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.

 

 

2. Проблемы реформирования  местного самоуправления в XVIII веке

2.1 Становление городского  государственного и общественного  управления

 

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в  составе уездов и управлялись  уездными органами.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной  административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую  администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Функционировали  в городах совестный и сиротский  суды. В лице магистратов, совестных  и сиротских судов, ратуш формировалось  городское общественное самоуправление, которое функционировало под  постоянным и строгим контролем  губернаторства, городничества, органов  государственного управления.

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.