Министерская система управления и ее отличие от коллегиальной

После осуществления  реформы Кочубей, возглавивший министерство внутренних дел, перевёл его в  свою канцелярию. В июне 1802 года Сперанский возглавил в Министерстве внутренних дел отдел, которому предписывалось готовить проекты государственных  преобразований.

В 1802—1804 годах  Сперанский подготовил несколько собственных  политических записок: «О коренных законах  государства», «О постепенности усовершения  общественного», «О силе общественного  мнения», «Ещё нечто о свободе  и рабстве». В этих документах он впервые изложил свои взгляды  на состояние государственного аппарата России и обосновал необходимость  реформ в стране.

20 февраля 1803 г. при непосредственном участии Сперанского был опубликован знаменитый указ «о свободных (вольных) хлебопашцах». Согласно этому указу помещики получили право отпускать крепостных на «волю», наделяя их землей. Вдохновленный «записками» молодого деятеля, царь через В. П. Кочубея поручает Сперанскому написать капитальный трактат — план преобразования государственной машины империи, и он с жаром отдается новой работе.

В 1803 г. по поручению императора Сперанский составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», в которой проявил себя сторонником конституционной монархии, создаваемой путем постепенного реформирования общества на основе тщательно разработанного плана. Практического значения, однако, эта Записка тогда не имела. Лишь в 1807 году, после неудачных войн с Францией и подписания Тильзитского мира, в условиях внутриполитического кризиса, Александрвновь обратился к планам реформ.

Сперанский был  по существу усердным и старательным чиновником, независимым в силу своего происхождения от той или иной группировки сановной аристократии. Ему предстояло разработать и  претворить в жизнь план реформ на основе идей и принципов, подсказанных императором.

Свою новую  роль Сперанский получил не сразу. Сперва император поручал ему некоторые  «частные дела». Уже в 1807 г. Сперанского несколько раз приглашают на обед ко двору, осенью этого года он сопровождает Александра в Витебск, на военный смотр, а год спустя — в Эрфурт, на встречу с Наполеоном. Это был уже знак высокого доверия. В Эрфурте Сперанский, отлично владевший французским языком, сблизился с представителями французской администрации, присмотрелся к ним и многому от них научился. По возвращении в Россию Сперанский назначен был товарищем министра юстиции и вместе с императором начал работать над общим планом государственных реформ.

Наиболее полно  реформаторские взгляды М. М. Сперанского были отражены в записке 1809 года — «Введение к уложению государственных законов». Реформатор придавал большое значение регулирующей роли государства в развитии отечественной промышленности и своими политическими преобразованиями всемерно укреплял самодержавие. Сперанский пишет: «Если бы права государственной власти были неограниченны, если бы силы государственные соединены были в державной власти и никаких прав не оставляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве и правление было бы деспотическое».

План реформ, составленный Сперанским, был как  бы изложением мыслей, идей и намерений  самого государя. Как верно замечает современный исследователь этой проблемы С. В. Мироненко, «самостоятельно, без санкции царя и его одобрения, Сперанский никогда не решился бы на предложение мер, чрезвычайно радикальных в условиях тогдашней России». 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.Завершающий  этап министерской системы управления.

3.1.Устройство  центрального управления по плану  Сперанского.

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подал Александру I «Записку об учреждении министерств». В ней отмечалось «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения:

• подбор на министерские посты единомышленников;
• определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Непременному совету, губернскому управлению;
• урегулирование отношений между министерствами;
• наделение министров правомочием разрешения дел по существу;
• определение ответственности министров.

Внешнеполитические  события 1805—1808 гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвёртой коалиции — в1806—1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Александра I от дел внутреннего управления. Но именно в данное время всё более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать М. М. Сперанский — подлинный автор доклада от 18 июля 1803 г. и записки от 28 марта 1806 г.

  3.2.Законодательная  точка в министреской реформе.

С конца 1808 г. М. М. Сперанский становится ближайшим сподвижником Александра I, с санкции последнего занимающимся «предметами высшего управления». К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.

В данном проекте  Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:

• недостаток ответственности министров;
• некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел между министерствами;
• недостаток точных правил или учреждения^[2].

На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810—1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного совета»: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определяются отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».

Юридической основой  завершающего периода министерской реформы стали три законодательных  акта:

• Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г.,
• «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и
• «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.

Данные акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений  о преобразовании министерств, Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей  департаментов Государственного совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного совета и подавались на утверждение императора. Проекты всех трёх актов были разработаны М. М. Сперанским^[3].

Манифест от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей:

• внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел;
• устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам;
• государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения;
• устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции;
• устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию министерства полиции.

Манифестом провозглашалось  создание новых центральных органов  государственного управления - министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий^[2].

Значительно изменялась компетенция министерства внутренних дел: его главным предметом становилось  «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». К министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной». Учреждалось звание Государственного контролёра — руководителя ревизии государственных счетов.

Подробности и  спорные вопросы, возникшие при  непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете министров  на заседании 4 августа 1810 г. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел. Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. Данный акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также зафиксировал факт ликвидации министерства коммерции.

Продолжением  конкретизации в сфере государственного управления стал Манифест 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».

«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей:

• «Образование министерств»;
• «Общий наказ министерствам».

Манифест определял  общее разделение государственных  дел и предметы каждого министерства и главного управления, во многом текстуально  повторяя положения Манифеста 25 июля 1810 г. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жёсткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники.

Таким образом, в 1810—1812 гг. были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX столетия были связаны с поиском путей наиболее рациональной системы центрального управления империей.

Все осуществлённые части преобразовательного плана  Сперанского относятся к центральному управлению, и именно их осуществление  сообщило последнему более стройный вид. Это был второй, более решительный  приступ к устройству нового государственного порядка, которому предшествовали две  частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, поскольку они задавали дух и  направление этой реформы, указывая, какие люди требуются для новых  правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г. издан был «Указ о придворных званиях». Этот документ изменил положение дворян, носивших званиякамергера и камер-юнкера, которые не соединялись с определёнными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом предписывалось всем, носившим эти звания, но не состоявшим в какой-нибудь службе, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Сами же эти звания впредь становились простым отличием, не соединённым ни с какими служебными правами.