Конституция 1918 г.: основные правовые принципы

Конституция отразила такую черту советской  демократии как соответствие правам граждан их обязанностей. Перечислив права граждан, Конституция называет и важнейшие их обязанности. Так, ст. 18 Основного Закона РСФСР провозглашает  всеобщую обязанность трудиться, а  ст. 19 — всеобщую воинскую обязанность

3. Избирательная система

Основной  закон закрепил принцип всеобщего  для трудящихся избирательного права. Статья 64 подчёркивает отсутствие для трудящихся таких цензов как вероисповедание, национальность, осёдлость и т. п. Устанавливается для них лишь один, естественный ценз — возрастной, притом очень низкий, 18 лет. Больше того, закон разрешает понижать и эту возрастную норму. Очень широко трактуется и отсутствие национального ценза. В развитие ст. 20 специально подчёркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.

Конституция конкретизирует понятие «трудящийся», давая точный перечень граждан, которые  обладают избирательными правами. К  ним относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наёмным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность. Статья 65 специально посвящена перечислению категорий граждан, лишённых избирательных прав. Это нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наёмному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство. Кроме того лишается избирательных прав категория граждан не по их нынешней социальной принадлежности, а в связи с дореволюционной неблаговидной деятельностью — служащие полиции, жандармерии и охранки, члены царской фамилии. Наконец, упоминаются обычные для всех государств лишенцы — умалишённые и преступники.

В. И. Ленин  отмечал, что лишение эксплуататоров избирательных прав специфично для  России, но оно не обязательно для  других социалистических государств, где может сложиться другая обстановка классовой борьбы.

Принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения  был зафиксирован в Конституции, правда, не в общей форме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма. Закон применяет разные единицы измерения: в городах счёт идёт по избирателям, на селе — по жителям, более широкому понятию. Поэтому на практике преимущество рабочих перед крестьянами выражалось примерно в соотношении 3:1. До Конституции такое преимущество было даже больше.

Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населённых пунктов — городов и селений. Уже в волостных органах непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчёта I депутат на каждые 10 членов Совета (ст. 35). Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.

Уездные и районные съезды Советов формируются  также сельскими Советами, т. е. здесь  выборы тоже двухстепенные, но норма  представительства исчисляется  уже не по числу членов Совета, а  по количеству жителей на территории сельсовета. В уездных съездах  Советов могут участвовать и  представители Советов небольших  городов.

Двухстепенными  были выборы и на губернские съезды Советов, но здесь допустима третья ступень: если уездный съезд Советов  собирается непосредственно перед губернским, то выборы на последний производятся на уездном съезде. Не менее трёх ступеней нужно пройти на выборах областных съездов Советов. Они составляются, как правило, из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, но если непосредственно перед областным съездом происходит губернский, то делегаты избираются на нем.

Аналогично  производятся выборы и на Всероссийский  съезд Советов: от городов и губерний, но с допущением представительства  непосредственно от уездов или наоборот, от областей (ст. 25), т. е. здесь для сельского населения выборы не менее чем четырёхстепенные. Для городских избирателей выборы на все съезды Советов двухстепенные.

Система многостепенных выборов имела своим  историческим предшественником и образцом систему выборов в партийные органы 

В условиях революции она была наиболее простой  и доступной для трудящихся даже с технологической стороны, не требуя громоздкого избирательного аппарата, неизбежного при прямых выборах. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и одну специфическую  задачу — они служили своеобразным фильтром, препятствующим проникновению  чуждых элементов в высшие органы государства.

Конституция не фиксирует строго порядок выборов  и голосования, оставляя его на усмотрение местных Советов и ВЦИК (ст. 70). Однако некоторые общие положения  отражены в тексте Основного закона. Закон исходит из производственно-территориального принципа, сложившегося на практике.

Такая система, очень простая по организации  и очень дешёвая, позволяла вместе с тем избирать депутата, хорошо известного избирателям, часто выдвигаемого из своей среды. Выборы проводились в дни, устанавливаемые местными Советами (ст. 66). Единого для всей страны, даже губернии, а порой — и уезда, дня выборов не устанавливалось, по сути дела, никакой избирательной кампании не проводилось.

Голосование могло быть как тайным, так и  открытым. На практике и после принятия Конституции применялись оба  порядка голосования.

Конституция закрепила и право отзыва депутатов  Советов. Ленин называл право  отзыва демократическим правом, позволяющим  народу наиболее полно осуществить  свою волю. Оно также родилось ещё  до Октября. Уже в «Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет  рабочих и солдатских депутатов»¹, опубликованном в газете «Правда» 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно фактически и использовалось для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики «Скороход». 

4. Центральные и местные органы власти

Органам власти и управления в Основном законе посвящён специально третий раздел, озаглавленный "Конструкция Советской власти". Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.

Конституция РСФСР закрепила ту систему государственных  органов, которая была порождена  революцией.

Конституция 1918 г. не называет Советы политической основой РСФСР, но они ею были фактически, ибо вся власть исходила только от них, а весь государственный аппарат  выступал как производный от Советов.

Конституция относила к высшим органам власти и управления всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный  Исполнительный Комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации.

Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов "подлежат все вопросы  общегосударственного значения", и  давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые  подлежат исключительному ведению  съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской  Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.

Статья 31 Конституции определяет Всероссийский  Центральный Исполнительный Комитет  как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Таким образом, кроме законодательной функции он обладает ещё двумя.

Конституция в одной статье упоминает о  Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально  был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК.

Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются. В частности, он начинает принимать  участие и в нормотворческом процессе.

Основной  закон наделил Президиум ВЦИК правами органа управления. Он предусматривает, что Президиум может рассматривать  споры, возникающие по тем или  иным вопросам между коллегиями наркоматов и народными комиссарами. В резолюции  съезда о советском строительстве  устанавливалось, что Президиум  ВЦИК кроме организационно-технических  и административных функций приобретает  законодательные права. В перерывах  между сессиями ВЦИК он как бы замещает собой этот орган власти.

Органом общего управления РСФСР Конституция  признает Совет Народных Комиссаров. В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава - восьмая. Характеризуя правительство как  орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права.

Народные  комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция  устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как  говорит ст. 42, "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных  народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы  и коллегии наркоматов "всецело  ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК.

Вместе  с тем наркоматы находятся  и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. ВЦИК может рассматривать проекты  декретов и иные предложения, вносимые не только СНК, но и отдельными ведомствами.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет  образует не только Совнарком, но и  наркоматы. Члены Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета могут  работать в народных комиссариатах (ст. 36). Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиум ВЦИК (ст. 45). Наконец, ст. 47 прямо говорит, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Таким образом, закон гармонически сочетает руководство органами отраслевого управления со стороны и Совнаркома, и ВЦИК.

В царской  России управление местами было построено  на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной  власти на местах - генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими  правами. Руководящими органами для  системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов).

Февральская буржуазно-демократическая революция  не внесла принципиальных изменений  в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции  была разрушена бюрократическая  централизация управления местами. Стала строиться новая система  местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании  широких прав местных органов  власти и управления с подчинением их центру.

Организации Советской власти на местах посвящена  в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам  Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти.

Статьи  о съездах Советов расположены  сверху вниз - от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.

Закон устанавливает  периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто  они будут созываться. Проблема эта  выглядела отнюдь не только как техническая.

Конституция даёт исполнительным комитетам среднего звена широкие права. Закон по существу приравнивает их статус к статусу съездов в промежутках между последними. Во всяком случае, областной, губернский, уездный, волостной исполком - это не только орган управления, но и орган власти, что видно из ст. 56, а также из ст. 61. Последняя объединяет в одном понятии "органы Советской власти" областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. А ст. 62 даёт право контроля над деятельностью нижестоящих Советов не только съездам Советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений Советов.

Низовое звено советской системы составляли Советы депутатов, образуемые в городах  и селениях. О них говорит глава одиннадцатая.

Системе органов власти и управления свойственно  сочетание коллегиальности и  единоначалия. Все эти органы коллегиальны. Вместе с тем во главе исполнительных органов стоит единоличный руководитель (председатель ВЦИК, председатель Совнаркома, председатель губисполкома и т.д.). При  этом взаимоотношения руководителя и коллегии строятся так, чтобы обеспечить широкое обсуждение вопроса и  единоличную ответственность за выполнение принятого решения.