Изменение в правовом статусе сената в XVIII-XIX в.

     Итогом, закрепившим новое положение  Сената, явился указ 7 марта 1726 г. «О должности Сената». Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената. Далее будут еще моменты его взлета и падения, но общая тенденция к превращению Сената в орган второстепенный сохранится на все будущее время.»

     После смерти Петра I Сенат попытался присвоить себе более широкие правительственные полномочия и взять под свой контроль гвардию, чтобы ограничить власть императрицы.

     В противовес этим начинаниям неродовитые  приближенные императрицы постарались  создать орган, который мог бы стать выше Сената. В феврале 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет, состоявший из аристократической верхушки. Был утвержден регламент нового учреждения. Сенат и коллегии подпадали под его контроль, хотя и сохраняли свои старые уставы. Тайный Совет получал законодательную власть, действовал под председательством императрицы. Все важнейшие вопросы докладывались императрице Тайным советом, никакой закон не мог быть опубликован без решения Совета.

     Тайный  Совет предложил Анне Иоанновне, кандидату на престол, ограничить ее самодержавную власть. Императрица обязывалась править совместно с Тайным советом а в случае нарушения условий, императрица лишалась короны. Анна Иоанновна согласилась.

     Однако  большинство дворянства, опасавшегося всевластия Тайного совета выступила со своими проектами государственного преобразования, что в итоге вылилось в открытое вооруженное выступление части дворянства против членов Тайного совета, поддержанное императрицей, в ходе которого неугодные были уничтожены.

     Поддержавшее  Анну Иоанновну дворянство, просило упразднить Верховный тайный совет и возвратить прежнее значение Сенату, но над Сенатом был в 1731 г. был поставлен Кабинет министров. Была возрождена Тайная розыскная канцелярия. Начались репрессии против дворянства.

     С 1735 г. Кабинет наделялся законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяли подпись императрицы. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив в своих руках все государственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

     В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превратился в высшее политическое учреждение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления — Кабинет Ее Величества, возглавляемый секретарем императрицы Елизаветы Петровны.

     За  время своего существования высший совещательный орган при императоре сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней политики, налогообложения, законодательства, государственного надзора, пересмотра судебных решений, назначения на должности и т.п. С некоторых  пор Сенат стал представлять в  Верховный тайный совет кандидатуры  на замещение высших административных должностей, а затем Совет начал  замещать и назначать сенаторов. При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Но Анна Иоанновна в 1730г. Данный государственный орган упразднила. «С этого момента вновь усилилась роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. Но в конце 30-х гг. вновь появился проект упразднения Сената. Кабинет министров усилил контроль над Сенатом. Кабинету предоставлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он фактически заменил собой Верховный тайный совет.

     С 1744 г. оживилась деятельность Сената, была восстановлена должность генерал-прокурора. Структура Сената включала четыре департамента: духовных, финансовых, торгово-промышленных, судебных дел. В период царствования Ивана Антоновича и Анны Леопольдовны значение Сената вновь снизилось, над ним усилился контроль Кабинета (рекетмейстер принимает жалобы на Сенат). Сам же Кабинет состоял из трех департаментов (внутренних, военных и морских, иностранных дел), во главе каждого из которых стояли кабинет-министры. Роль Сената вновь резко возросла при Елизавете Петровне, которая передала этому органу все вопросы государственного управления и часть законодательных и судебных полномочий. Несколько позже рядом с Сенатом возникла Конференция при Высочайшем дворе (1756), активно вмешивавшаяся в иностранные и внутренние дела государства.»

     Полномочия  Сената при Екатерине II разделялись по двум направлениям: 1) департамент сосредоточил исполнительные функции; 2) судебные, законосовещательные функции взял на себя Совет при Высочайшем дворе, который стал утрачивать свое значение в царствование Павла I.

     Павел I рассматривал Сенат как сугубо судебное учреждение, предлагая разделить его всего на два департамента: уголовных и гражданских дел. Вместе с тем в ведение Сената входили казначейства, банки, Межевая экспедиция (департамент), Почтовый департамент и Тайная экспедиция. Трансформация Сената проходила сложно: судебные и административно-финансовые функции его продолжали выполняться параллельно.

     С 1763 г. Сенат превратился в высшее административно-судебное учреждение, состоявшее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй — собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий — делами провинций (администрацией, финансами), четвертый — военными делами, пятый — местной администрацией, шестой — местными судами.

     Таким образом, Сенат как орган государственного управления с 1763 г. утратил свои прежние широкие полномочия. Он лишен был права издавать законы, разделен на несколько департаментов, часть из которых была переведена в Москву, образовав там Московскую сенатскую контору. Сенат превратился в простое бюрократическое учреждение, осуществлявшее контроль за деятельностью органов управления как центральных, так и местных, и оставался высшей судебной инстанцией в стране.

     С 1801 г. Сенат фактически и окончательно стал высшей судебной инстанцией. При Екатерине II наряду с высшими бюрократическими учреждениями, стоявшими у вершин власти, появились учрежденные непосредственно при императоре статс-секретари (1763). Их роль при Павле I еще более возросла. Тогда же создана Собственная Его императорского Величества Канцелярия, полномочия которой превысили полномочия Сената.

     Столь частые изменения в структуре  высших органов власти и управления были обусловлены борьбой двух начал  власти — бюрократического и личного. Укрепление абсолютной монархии питало каждое из этих начал — власть монарха  становилась неограниченной, но она  должна была опираться на мощный бюрократический  аппарат, который все более начинал  работать на себя. Законы бюрократии приводили  к тому, что аппарат стремился  стать господствующим. В этой коллизии монарх был вынужден обращаться к  узкому кругу лиц, которым перепоручал  власть.

     Эволюция  государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметились дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.

     В самом начале царствования Александра I был учрежден Непременный совет, заменивший Совет при высочайшем дворе, учрежденный еще Екатериной . Новый Совет был призван рассматривать и обсуждать проекты законов и управленческих решений.

     В июне 1801 г. Сенату был направлен ряд указов, в которых повелевалось выработать на незыблемой законодательной основе систему прав и обязанностей этого органа, была сделана попытка восстановления Сената в качестве высшего органа правительственной власти. Сенату поручалось привести в порядок действующее законодательство, для чего при нем образовывалась специальная комиссия. Сенат должен был стать верховным хранителем законов. Тем самым в первых преобразованиях XIX в. наметилось стремление к «правовому государству».

     В мае 1801 г. императору был представлен проект создания особого «негласного комитета» для разработки и проведения государственных реформ. Предполагалось, после выяснения реального положения дел, реформировать механизм государственного управления, а затем придать повой государственной машине конституционную, правовую основу. Преобразования должны были коснуться как внутренней, так и внешней политики России.

     Александр I намеревался издать некую Хартию или Декларацию, в которой он хотел сформулировать свою программу правления. Другой его идеей было преобразование Сената. К тому времени «Сенат рассматривал вопросы назначения членов на должности, определял награды, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, объявлял рекрутов, ревизовал винные откупа, утверждал расходы военного ведомства. Целый департамент занимался землеустройством и был высшей судебной инстанцией по делам межевым. Вот далеко не полный перечень дел, находящихся в компетенции Сената: полнейшее смешение судебных, административных и законодательных функций. Более того, с 1802 г. должность Генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью Министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров - представителя исполнительной власти. Сенат завален различными бумагами, погряз в мелочах и по сути превратился в суд первой инстанции.

     Низкий  профессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, взяточничество, карьеризм, всевластие секретарей, которые “изучали”  и докладывали дела, приводили  лишь к хаосу».

     В феврале 1802 г. императору был представлен проект о преобразовании системы центрального управления. В докладе Чарторыйского укапывалось на необходимость разделения компетенции высших законодательных, исполнительных, надзорных и судебных органов. Так предлагалось разграничить также компетенцию Сената и Непременного совета (при этом Сенату отдавались судебные и административные споры, а Совету — совещательные и законопроектные функции). Что касается ведомственного разделения, здесь предлагалось более четко разделить предметы ведений высших учреждений и усилить единоличную ответственность их глав, т.е. заменить коллегиальную власть единоличной, министерской.

     Однако  реализована на практике была лишь часть проекта преобразований: в  сентябре 1802 г. были учреждены первые министерства. («Манифест об учреждении министерств» )

     Идея  преобразования Сената в законодательный  орган была отвергнута «негласным комитетом». Сенату отводилась роль высшего судебного  и надзорного органа, непосредственно  подчиненного императору. Сам император  видел в Сенате тормоз его планирующимся  преобразованиям и долго не соглашался передать Сенату контроль над министерствами.

     «Негласный  комитет» прекратил свою деятельность весной 1802 г. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции предпринята в 1802 г. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции «конституционного суда» — подготовка представлений императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Сенат ревизовал деятельность местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам.

     «В  1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась его надзорная деятельность. Не увенчалась успехом подготовленная Сперанским реформа разделения Сената на Правительствующий и Судебный.

     Координацию работы сенатских департаментов  осуществлял генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром  юстиции. Число департаментов (во главе  каждого стоял обер-прокурор) к  середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны.»

     В 1811 г. Государственный совет рассматривал план преобразования Сената, представленный Сперанским, по которому Сенат предлагалось разделить на два особых учреждения (правительствующий Сенат и судебный Сенат), в первое из которых вошли бы министры и начальники управлений (бывший Комитет министров); второе делилось на четыре местных отделения (Петербург, Москва, Киев, Казань). Члены первого учреждения назначались верховной властью, второго — избирались дворянством.

     «В  июне 1811 г. предложения по реформированию Сената обсуждались Государственным Советом. Его члены в большинстве своем были против реформы. Они считали не своевременным вводить в жизнь новое установление при всеобщем недостатке в образованных людях.

     Несмотря  на все возражения, проект реформы  Сената был одобрен, и Александр 1 утвердил решение Госсовета.

     К сожалению, утвержденному проекту  переустройства Сената не суждено было претвориться в жизнь. На международных  отношениях назрел серьезный конфликт, кроме того, у казны не оказалось  средств на реформу».

     «После  восшествия на престол император  Николай продолжил государственное  переустройство, и в 20 гг. XIXв. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. С 1826 г. эта работа сосредоточилась в Собственной Его Величества канцелярии, специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.