Изменение в правовом статусе сената в XVIII-XIX в.

ИЗМЕНЕНИЯ В ПРАВОВОМ СТАТУСЕ  СЕНАТА В XVIII-XIX ВВ. 

       Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах.

     По  Указу Петра 1 Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. 9 членов Сената были назначены царем. Позднее Сенат расширил свой состав: в него стали входить президенты коллегий, с 1722 г. – только основных 4, а также по 2 «комиссара» от каждой губернии.

     К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях  Сената ничего не говорилось.

     Указом  1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписывать все члены Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений — вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

     В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).

     Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

     С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

     Структура Сената включала присутствие (общее  собрание сенаторов, на котором принимались  решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.).

     В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

     В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

     Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий становились одновременно сенаторами и главами учреждений, ответственных перед Сенатом. Эта  сложность была разрешена в 1722 г., когда введенные в Сенат президенты были там оставлены только в качестве сенаторов, а на их место в коллегиях были назначены новые лица.

         В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

            Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

       Круг вопросов, которые рассматривал  Сенат, был достаточно широк:  анализ материалов, представляемых  государю, важнейшие дела, поступавшие  с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших  государственных чинов, принятие  апелляций на судебные решения  коллегий.

     Вскоре  Сенат становится и высшим судебным органом и “хранилищем законов”. Дело в том, что, исходя из принципа неограниченности власти царя, каждое его слово являлось законом. Но, чтобы  отделить законы от текущих управленческих распоряжений, установился порядок, что законом являются лишь нормативные  акты, утвержденные царем, зарегистрированные и опубликованные Сенатом в качестве законов.

     Создание  коллегий освободило Сенат от детальной  управленческой деятельности, оставив  за ним общие руководящие и  контрольные функции. Вместе с тем  расширялась его законосовещательная  деятельность.

     В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым  формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешал Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

     Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями  Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

     Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

     В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями.

     В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком».

       Сенат являлся по сути высшим законодательным, судебным и контрольным органом империи. Он издавал указы по всем вопросам внешней и внутренней политики, являлся судом первой инстанции для высших должностных лиц и рассматривал дела по апелляции нижних судов, ревизовал деятельность губернского начальства, осуществлял контрольные функции.

     Старые  приказы либо поглощались коллегиями либо подчинялись им.

     Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

     1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

     В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

     Деятельность  коллегий определял Генеральный  регламент, объединивший большое число  норм и правил, детально расписывающих  порядок работы учреждения.

     Создание  системы коллегий завершило процесс  централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение  ведомственных функций, разграничение  сфер государственного управления и  компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами  в едином учреждении — все это  существенно отличало новый аппарат  от приказной системы.

     С учреждением новой столицы (в 1713г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

     В 1718—1720 гг. прошла реорганизация органов  городского самоуправления вместо земских  изб и бурмистров, были созданы  новые органы — магистраты, подчиненные  губернаторам. Общее руководство  осуществлял Главный магистрат.

     В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.

     Централизация государственного аппарата при абсолютизме  требовала создать специальные  контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. (Указ Петра 1 «О должности фискалов» ). Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. Фискалы призваны были оберегать казну путем вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов. В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, - вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы “подметные письма” (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая.

     Для учета средств, распределяемых по многочисленным приказам еще в 1699 г. был восстановлен Счетный приказ или Ближняя канцелярия, в который ведомства периодически должны были представлять сведения о доходах, расходах, штатах и занимаемых ими зданиях. Работа Боярской думы часто проходила в помещении Канцелярии, велись протоколы заседаний, составлялись приходно-расходные ведомости и планы.

     Высшие  надзорные функции осуществлял  Сенат, и Ближняя канцелярия. Верховная  власть установила контроль и за самим  Сенатом. В 1715 г. при Сенате учреждалась должность генерального ревизора («надзирателя указов»), наблюдавшего за деятельностью высшего органа и сообщавшего о всех замечаниях государю.

     В 1720 г. принимается указ, в котором сенаторам предписывается регламентированный порядок работы. Контроль за порядком в Сенате должен был осуществлять обер-секретарь, вскоре его сменил дежурный гвардейский офицер.

     Наконец, апрельским указом 1722 г. надзор за работой в Сенате был возложен на генерал-прокурора, который, являясь представителем верховной власти в Сенате, был одновременно начальником сенатной канцелярии. Ему были подчинены все фискалы, надзорные функции Сената сосредоточивались в его руках. Генерал-прокурор мог рассматривать любое дело, проходившее в Сенате, по существу и приостанавливать его. Ему принадлежала законодательная инициатива: по его предложению Сенат вместе с коллегиями изучал материалы, которые докладывались генерал-прокурором государю. Резолюция последнего завершала законотворческий процесс.

     Созданная в первой четверти XVIII в. система контрольных органов, предполагала установление контроля и за высшим контролирующим органом, Сенатом. Таким образом, бесконтрольной оставалась лишь одна фигура - абсолютного монарха-самодержца.

       «После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). В 1718 г. начала создаваться система коллегий, взявших на себя отраслевое управление. Власть Сената переносилась на координацию их деятельности, а сам он превращался в совещательный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобрел функции ревизионной коллегии, возглавив систему контрольных органов.»

     В 1726 г. был создан Верховный тайный совет сосредоточивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный тайный совет приобрел законодательные полномочия, законы подписывались либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом.

     «12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы. Поскольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмели возражать против такого порядка. Но на другой день императрица подтвердила указ Верховного тайного совета. В документе были установлены новые ограничения прав Сената. Принижение значения Сената было предрешено уже в указе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предписывал из Сената передавать не императрице, а в Совет. Из его подчинения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены — приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тайный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значительными лицами.