История становления медицинского права в России: от Древней Руси до Великой Октябрьской социалистической революции

Медицинская коллегия ведала многообразными вопросами организации  медицинской помощи, однако системный  анализ подобной деятельности, применительно  к проблемам правового регулирования, позволяет говорить о наличии  следующих основных функций:

- организация лечебно-профилактической  помощи населению Российской  империи

- осуществление подготовки  отечественных медицинских кадров

- выдача разрешений  на право занятия медицинской  практикой

- контроль за деятельностью аптек и обеспечение населения лекарствами.

Значительные реорганизации  всей системы управления России начала XIX века затронули и здравоохранение. Однако если вместо упраздненных коллегий создавались министерства, то Медицинская  коллегия в виде Медицинского департамента перешла в ведение Министерства внутренних дел. Тем самым регламентация  оказания медицинской помощи осуществлялась сквозь призму нормативно-правовой базы, состоящей из указов императора, так  и ведомственных актов Министерства внутренних дел. Данные обстоятельства несколько видоизменили общую структуру  регламентации здравоохранения, однако, в общем и целом на макроуровне происходило реальное функционирования юридического обеспечения медицинской деятельности. Анализ полномочий, предмета ведения и задач, которые решал созданный Медицинский департамент, позволяет прийти к выводу о незначительных изменениях по сравнению с Медицинской коллегией. Необходимо заметить повышение исполнительной дисциплины при реализации правовых актов в сфере медицины, что является отражением общей системы в министерстве.

Единый врачебный  закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал вплоть до октября 1917 года.

Особое значение в  правовой регламентации медицинской  деятельности в России в освещаемый в настоящем параграфе периоде  имеет появление Врачебного Устава - первого систематизированного документа, определявшего правовое обеспечение  здравоохранения в России. Существовало три редакции Врачебного Устава, датированные 1857, 1892 и 1905 гг. В соответствии с последней редакцией, устав состоял из трех книг:

I. Учреждения врачебные.

II. Устав медицинской  полиции.

III. Устав Судебной  медицины.

В соответствии со ст. 1 книги первой главное управление гражданской медицинской частью принадлежит Министерству внутренних дел. В нем оно разделяется  между Управлением Главного Врачебного Инспектора, главным Управлением  и советом по делам местного хозяйства. Сверх того, в составе МВД учрежден медицинский Совет, который есть высшее в Империи врачебно-ученое установление для рассмотрения охранения  народного здравия, врачевания и  судебно-медицинской экспертизы. В то же время местное медицинское управление в губерниях (статья 2 Врачебного Устава) составляют Губернские правления, состоящие из:

а) Управления разных больничных заведений и минеральных  вод 

б) Комитета Общественного  здравия

в) Оспенного Комитета

г) Управления Карантинного.

Книга вторая посвящена  организации и непосредственным функциям Медицинской полиции. В  России во время создания устава это  было новое образование, обеспечивающее контроль за внешними факторами, влияющими на здоровье населения.

В общем виде Медицинская  полиция в соответствии с Врачебным  Уставом выполняла те функции, которые  в настоящее время реализуются  посредством санитарно-эпидемической  службы Министерства здравоохранения. Общая профилактическая направленность организации и развития медицинского дела в стране, способствующая уменьшению числа возникновения массовых заболеваний, без сомнения, во многом реализовывалась  за счет деятельности медицинской полиции.

Книга третья Врачебного Устава называлась Устав судебной медицины и была посвящена особенностям организации  судебно-медицинской службы.

Вторая половина XIX века в России характеризуется развитием  ряда социальных программ, направленных на поддержание и помощь бедным и  нуждающимся. В организационно-правовом отношении системы здравоохранения  это выразилось в появлении так  называемой «приказной медицины», другое название которой - медицина приказов общественного призрения. Основное предназначение Приказов общественного  призрения - создание новой системы  помощи бедным и нуждающимся, которая  объединила в себе учреждения общественного  призрения и медицинской помощи. Важным обстоятельством была финансово-хозяйственная  самостоятельность учреждений Приказов общественного призрения: при образовании  каждый приказ получал определенную сумму денежных средств (15 тысяч  руб.), которые могли быть использованы по надобности. Учитывая возможность  получения доходов иными, не запрещенными законом, способами, можно предположить, что лечебные учреждения, входящие в состав Приказов общественного  призрения, существовали на принципах  частичного самофинансирования.

Наиболее полно  вопросы регулирования медицинской  деятельности отражены в Уставе общественного  призрения 1892 года. Речь идет о наличии  отделения III главы 1 раздела второго, которое называлось «О больницах». Ст. 197 устава корреспондировала с  положениями Врачебного Устава и  определяла, что больницы подчинены  медицинскому департаменту Министерства внутренних дел, а местный надзор за ними возлагался на губернские врачебные  управления. Инспекторы врачебных управлений обязаны были несколько раз в  год"обозревать больничные заведения", т.е. проверять и контролировать их деятельность. Инспекторы имели право также вникать не только непосредственно в медицинские, врачебные вопросы, но и в хозяйственные проблемы, от решения которых также зависело состояние здоровья призреваемых. Для управления больницами и решения лечебных, хозяйственных вопросов предусматривался штат смотрителей, надзирателей, разных приставников и служителей, а также медиков и..фельдшеров.

Предназначение больниц, входящих в Приказ общественного  призрения, определено в статье 199, где  отмечено, что туда принимаются для  пользования:

1) бедные и неимущие

2) имущие больные  за умеренную плату и при  наличии свободных мест.

Подобный порядок  практически полностью соответствует  сегодняшней системе организации  медицинской помощи в государственных  и муниципальных учреждениях  здравоохранениях, в части оказания платных услуг и бесплатной помощи в рамках Программы государственных  гарантий бесплатной медицинской помощи гражданам РФ. По действующему законодательству РФ платные услуги могут оказываться только при выполнении гарантированного объема бесплатной помощи.

В Уставе дан очень  подробный перечень лиц, имевших  право бесплатно лечиться в больницах  общественного призрения:

1) состоящие на  службе чиновники и канцелярские  служители, получавшие не свыше  300 руб. в год и не имевшие  других средств к жизни. К этой же категории относились чиновники и канцелярские служители, пользовавшиеся пенсией в таком же размере и также не имевшие других средств к жизни;

2) отставные нижние  служители казенных ведомств;

3) мещане, не имеющие  недвижимой собственности в том  городе, где учреждена больница, равно мещане, иногородние; 

4) местные купцы  и мещане, имеющие недвижимую  собственность, если в пользу  этих больниц поступали денежные  от них сборы, а именно не  из городских доходов, а собственно  от купеческих и мещанских  обществ; люди других состояний, кои, получая незначительное содержание от службы или своих промыслов и обремененные пропитанием больших семейств.

В последнем случае закон предполагал снисхождение к этим лицам и уважение к их положению. Больницам общественного  призрения вменялось в обязанность  лечение таких больных.

Небезынтересным представляется факт различного подхода в разных губерниях относительно определения  круга лиц, пользующихся лечебной помощью  безвозмездно. Так, например в Петербургской губернии это были также низшие канцелярские чиновники и приказные служители, родственники служивых людей и др. Купцы, мещане, другие обеспеченные люди вносили за лечение определенную плату. Учитывая главную задачу медицинских учреждений Приказов общественного призрения - оказания лечебной помощи малоимущим слоям населения, подобный дифференцированный подход к оплате работы медиков представляется оправданным.

В больницах общественного  призрения допускалось амбулаторное лечение. Законом предусматривалось  право на такое лечение для  лиц, несущих службу в военно-сухопутном и военно-морском ведомствах и  для членов их семей. Причем эти льготы распространялись не только на лиц  с низшим воинским званием, но и на генералов, адмиралов, офицеров, состоявших на действительной воинской службе. Чиновники, духовные лица различных вероисповеданий, находившиеся на службе в управлениях  и заведениях военного ведомства, все  чины запаса, медицинские служащие, сестры милосердия, воспитанники военных  учебных заведений, студенты императорской  военно-медицинской академии также  были включены в перечень лиц, на которых  распространялись льготы. Особым образом  были отмечены права на бесплатное лечение отставных, числящихся в  запасе раненых и увечных чинов, имевших соответствующие удостоверения.

За лечением больных, относящихся к военному ведомству, должен был осуществляться контроль. В положении 224 отмечалась необходимость  строгого соблюдения медицинского обеспечения  снабжения медикаментами воинских чинов. "Ни под каким видом" не разрешалось использовать эти  медицинские средства, предназначенные  для военных чинов, на нужды гражданских  лиц, находящихся в больнице. Контроль за этим должны были осуществлять губернские врачебные управления. Как видим, военные чины пользовались особыми  привилегиями в медицинском обслуживании.

В особых случаях, например, во время холерных эпидемий, все  заболевшие принимались в эти  больницы бесплатно.

Законом предусматривалась  строгая документальная отчетность по лечению больных. Так, например, Устав  предусматривал по истечение каждого года Министерству Внутренних дел собирать сведения по губерниям, а затем составлять сводную общую таблицу расходов с тем, чтобы по этой таблице в следующем году была произведена плата. В связи с такой постановкой дела все заведения общественного призрения обязаны были по определенной форме делать соответствующие расчеты расходов на каждого больного. Обращает на себя внимание подробное, детальное изложение всех возможных обстоятельств оплаты за лечение, которые нашли отражение в специально сформулированных правилах. Эти правила предусматривали сдачу в наем помещений для больниц, снабжение их медикаментами, перевязочными материалами и т.п.

Неизлечимо больные, не имевшие крова, прокормления, призревались в специальных домах. Такие дома создавались, в частности, для умалишенных, которые содержались в соответствии с разработанными инструкциями. При  учреждении заведений для таких  больных в целях безопасности должен быть избран отдельный дом, "довольно пространный и кругом крепкий, дабы никто из содержимых не мог убежать". В положении по поводу призрения и лечения этой категории лиц особое внимание уделялось нравственному аспекту. Персонал должен быть в таких домах пристойным, добросердечным, твердым и исправным. Неимущие умалишенные принимались на лечение бесплатно, а имущие - за умеренную плату. "Приставники и прислуга должны обходитьсяс больными человеколюбиво", - говорилось в Уставе. Указанная обязанность медицинских работников полностью соответствует специальным обязанностям лиц, оказывающих психиатрическую помощь в наше время - медицинский работник должен: уважительно и гуманно относиться к лицам, страдающим психическим расстройством. п. 3, статьи 20 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании N 3185-1 от 02.07.1992 г.

В общем виде значение Врачебных управ в регулировании  деятельности медицинских учреждений Приказа общественного призрения  может быть сформулировано в виде следующих положений:

- организация лечебной  и профилактической помощи населению

- издание специальных  правил и инструкций, предписывающих  порядок организации и предоставления  медицинской помощи

- комплектование лечебных  учреждений «приказной медицины»  квалифицированными врачебными  кадрами

- контроль за деятельностью больниц Приказов общественного призрения.

Больницы, входящие в  систему «приказной медицины» могут  быть разделены на три группы: обычные  больницы (госпиталя), дома для неизлечимо больных для психически неполноценных  людей. Из данных положений законодательства того времени вытекают характерные  особенности статуса врача «приказной медицины». Вне зависимости от нахождения медика на службе у государя, врач приравнивался  по своему званию к чиновнику. Второе обстоятельство - обязанность врачей оказывать медицинскую помощь вне  зависимости от социального статуса  и материального положения нуждающегося человека. И, наконец, немаловажное значение приобретает необходимость обязательного  коллегиального решения сложных  клинических ситуаций, особенно в  области хирургии. В данном случае, как представляется, речь идет о  наличии требований к врачам, соответствие которым предполагало возможность  работать в больницах Приказа  общественного призрения.

Помимо лечебных заведений, медицинские услуги оказывали частнопрактикующие ("вольнопрактикующие") врачи, деятельности которых была посвящена отдельная  глава Устава «О врачах вольнопрактикующих» (ст. 220-232). На частнопрактикующих врачей в полной мере распространялись нормы  об обязанностях и ответственности  служащих медицинских чинов, а также  правила получения медицинских  и фармацевтических степеней и званий. В ст. 225 Устава было сказано, что  врачи, желающие заниматься медицинской  практикой, должны сообщить об этом местному губернскому врачебному управлению и представить письменные доказательства своего звания. В Управлении Главного Врачебного Инспектора Министерства Внутренних дел ежегодно составлялся и издавался  общий список, в который включались все врачи, как служащие («в службе состоящие»), так и частнопрактикующие. Список доставлялся за определенную цену во все аптеки, которые подвергались взысканию за отпуск лекарств по рецептам врачей, имена которых отсутствовали  в данном списке, то есть не имевших  разрешения на практику (ст. 22-23 Устава).