Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору  и его правлению. «Отныне для каждого города обязательным становится герб, который следовало употреблять во всех городовых делах. Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей»⁷.  В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской думой, в) шестигласной думой, г) городским головой.

    Высшим  органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым  состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный  ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. Лишены права  голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого  имущества и капитала.

    По  имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели»

подразделялись  на шесть сословных разрядов⁸, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги.

    Градское  общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов  и расходов, канцелярию, штат служащих и архив. Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора.

    Общая городская дума избирала раз в  три года по одному представителю  от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

    Шестигласная  дума работала под руководством городского головы на

постоянной  основе, заседала еженедельно и чаще, когда это потребуется.

    Городской голова председательствовал в общей  и шестигласной думах, а также  в сиротском суде, городском депутатском  собрании.

    Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные  органы управления. В крупных городах  имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей).

    Городская дума являлась дополнением к администрации и полиции. Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы.

    Становление городского общественного управления проходило сложно,

медленно. Оно являлось тогда «слабо действующим». Заботы царской власти о городах  «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, городские обыватели не имели возможности сложиться в одно общество и развить свое самоуправление»⁹. Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

      «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Во всех городах учреждены полицейские округа - «части» по 200 – 700 дворов во главе с частным приставом.

    Управы  благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим  домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных  органов, обеспечивали порядок и  безопасность в городах, надзирали  за гостиницами, трактирами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

    В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая  централизация, полицеизация и общественные начала.

ГЛАВА 2: Городское самоуправление в XIX – начале XX века

    Во  второй половине XIX в. Россия переживала крупные изменения в сфере государственного управления. Поражение в Крымской войне показало необходимость социально-экономических, политических, культурных преобразований и, прежде всего, отмены крепостного права. После ликвидации в 1861 г. крепостного права развитие капитализма шло ускоренными темпами. Реформы 60—70-х гг., направленные на модернизацию экономики и социальной сферы, были приостановлены в годы правления Александра III. Начало XX в. ознаменовалось подъемом массового рабочего и крестьянского движения. Обострение социально-политических противоречий в России привело к революциям. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест, положивший начало формированию парламентаризма в России.

2.1 Реформа городского управления 1870 года

    Реформа городского самоуправления затянулась: новое Городовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной  реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей  после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.

    Вместо  сословного ценза, который в скрытом  виде сохранялся в куриальной избирательной  системе, городская реформа предусматривала  имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели  торгово-промышленных заведений или  платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.

    Таким образом, лишены избирательного права были не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.

    Все избиратели делились на три разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним — тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду — следующих, плативших по списку, а к третьему — всех оставшихся.

    Процедура выборов была громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избиратель мог выдвинуть любое количество кандидатур. Голосование проводилось путем баллотировки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысячи (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь-десять раз в течение дня голосования (оно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше и т. д.)¹⁰.

    Число гласных в думах различных  городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган  — управу — и ее председателя — городского голову. Городской  голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные  города).

    В компетенцию городской думы входило  прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.

    Эти функции, как мы видим, совпадали  во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение  полномочий и источников обложения между городскими думами, с одной стороны, и уездными и губернскими земствами — с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.

2.2 Городская контрреформа и городские бюджеты

    Городовое Положение, введенное 11 июня 1892 г., изменило принципы избрания городских дум  и их взаимоотношений с администрацией, став основным документом городской контрреформы. Был значительно повышен имущественный ценз (максимальный его размер в столицах составлял 3000 руб., минимальный — 100 руб.). Из числа городских избирателей были исключены купцы ниже первой гильдии в столицах и ниже второй — в остальных городах. В результате количество избирателей сократилось в 2-3, а то и в 5— 10 раз, так что кое-где оно могло сравняться с числом гласных. (Оно теперь составляло от 20 до 160 человек.) Избирательные права сохранили лишь от 0,5 до 1,5% городского населения. Муниципальное самоуправление оказалось в руках городской олигархии. Разумеется, при таком малом количестве избирателей не было нужды и в разрядах. Осталось одно избирательное собрание. Предусматривалась упрощенная форма управления: вместо Думы — 12-15 человек городских уполномоченных, избираемых сходом местных домохозяев из числа владельцев недвижимости (стоимостью более 100 руб.). Из этих городских уполномоченных выбирался староста и 1—2 помощника.

    Еще более усиливалась система опеки  и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы нуждались в специальном утверждении губернатором или министром внутренних дел; любое постановление, признанное неправильным или нецелесообразным, могло быть отменено. Губернатор мог отменять выборы; городской голова и все служащие управы считались состоящими на государственной службе, утверждались и увольнялись администрацией. Следует сказать, что один из принципиальных недостатков муниципального самоуправления того периода заключался в том, что членами городской управы, заведовавшими обширными и сложными отраслями городского хозяйства, были скудно оплачиваемые и низкие по рангу чиновники, к тому же всецело зависевшие от губернской администрации. Это порождало, помимо прочего, антагонизм между избираемой думой и городской управой¹¹. Наконец, не выглядит нормальной ситуация, когда глава исполнительного органа (городской голова) председательствует в распорядительном органе (городская дума). А степень контроля со стороны государственной власти наглядно показывает следующий факт: в 1913 г. комиссия по городским делам Государственной Думы разослала городским управам анкету о состоянии городского хозяйства. Но Главное управление по делам местного хозяйства запретило отвечать на анкету, и эта акция была сорвана.

    Слабость  городского управления напрямую была связана со слабостью городских бюджетов. Лишь у двух городов в 1892 г. они превышали 10 млн руб., лишь у шести достигали 1 млн (бюджет Парижа в 1892 г. в пересчете на рубли составил 60 млн — в два раза больше, чем у всех российских городов).

    Городские доходы делились на обыкновенные и  чрезвычайные. К обыкновенным относились доходы от недвижимости, от разного рода налогов и торгово-промышленных сборов (выдача купеческих и приказчичьих свидетельств, питейных патентов, патентов на трактирный, извозный и перевозный промысел), а также сборов с лошадей, экипажей, велосипедов, собак и др. К чрезвычайным — займы (муниципальный кредит), поступления от продажи городского имущества, прибыль от городских банков и т. п.

    Что касается расходов, то они так же, как и у земств, состояли из обязательной и необязательной частей. Первые включали в себя участие в расходах государственных учреждений, в том числе содержание полиции, освещение и отопление тюрем, воинский постой. Эти статьи расходов поглощали около 20% городских бюджетов. Еще около 30% уходило на содержание общественных зданий, улиц, памятников, мостов и т. п. Народное образование, здравоохранение, общественное призрение были расходами необязательными, но их доля в городских бюджетах была намного меньше, чем в бюджетах земств (около 20%). Особенно незначительными были расходы на здравоохранение (около 1%). 26% составляли «прочие расходы». Что они собой представляли, исследования по истории муниципального самоуправления не поясняют. Но известно, что коррупция в городских думах была обычным явлением. Известный отечественный муниципалист Л. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» привел такие примеры из собственного опыта: «В 1910 г. к пишущему эти строки, впервые избранному гласным Думы... подошли три гласных... и советовали не брать в свою пользу свыше 10% из сметной суммы, ассигнованной на ремонт одной из пожарных частей... «Когда будете опытным, — добавили отцы города, — можно будет брать и 25%». Председатель санитарной комиссии, миллионер, обходил всех старших дворников заведуемого участка и собирал в свою пользу по 3—5 рублей... На мое замечание, что это делать неудобно, последовал ответ, что «домов много, и получается ежемесячно приличная сумма»¹².