Городское самоуправление в России (исторический обзор)

    К 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно-объединяющий орган. С этой целью в 1720 году в Санкт-Петербурге был учрежден  Главный магистрат, которому было поручено “ведать все городское сословие в России”.

    По  регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и “подлых” людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия — банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия — ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.⁵

    По  европейскому образцу создавались  цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания. Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

    Но  всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. В регламенте Главного магистрата указано, что магистраты также должны содержать полицию, ещё они ведали городским хозяйством.

    Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и  губернаторов, к тому же по указу  Сената (сентябрь 1721 года) центральные  и местные учреждения, а также  должностные лица не должны были вмешиваться  в магистратские дела, но это только формально.

    В результате, Главному магистрату так  и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.  

    В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и  расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх  сторожей.

    Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице-президентом - московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для  того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег, других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города.

    Согласно  магистратской инструкции, города Империи  были разделены на 5 разрядов в зависимости  от количества дворов. Каждому разряду  соответствовал свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов) - 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.

          Очередная городская  реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные  лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов  вмешивались центральные и местные  учреждения, нарушая указы, и тем  самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы  объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились  магистраты, к тому же одно дело открыть  учреждение, а другое дело заставить  его действовать в городе, где  любое дело не обходилось без воровства. Но, всё-таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

    После смерти Петра I обнаруживается, что  городское население практически  разорено, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный  тайный совет решает отдать городские  магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.). Было решено возложить на магистраты  сбор подушных денег. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. Теперь  города ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров.  Украшать и чистить город поручалось  воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако воевода и губернатор  не справлялись  со  своими обязанностями, поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но и специальная полиция также не справилась со своими полномочиями. В конце  1732 года принц Гессен-Гомбургский побывал в  Астрахани, возвратившись оттуда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве. На требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

       По плану принца Гессен-Гамбургского, пораженного   состоянием города  Астрахань, в губернских  и  провинциальных городах были  введены полицейские сапёры из  гарнизон-капитанов и поручиков,  которые должны были следить  за состоянием городов, но не  на долго; вскоре опять вернулись  к губернаторам и воеводам. Существовало  несколько причин:

    1) содержать полицию правительство  не могло, потому что для  казны дорого и для горожан  разорительно;

    2) горожане тоже не могли содержать  полицию и устраивать город - не было столько средств.

    Поэтому существовал только один выход, который  использовался вплоть до царствования Екатерины II - издание указов и предписаний  недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

      В царствовании Елизаветы Петровны  структура городского управления  принимает вид, как при Петре  I. Она восстанавливает 21 марта  1743 года в Петербурге Главный  магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов  была ограничена. В их обязанность  входили исполнение законов и  распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка  на своей территории, борьба с  разбоем, сбор налогов, судебные функции.

    Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему  централизации власти. 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось.

         В эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов  (или должностей) или создавалась новая комбинация старых органов, но, по  сути, жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос и борьба за престол, то  “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.  
 

1.3 Становление городского государственного и общественного управления при Екатерине II

    Во  второй половине XVIII в. во многих европейских  государствах, в том числе и в России, происходит определенная модернизация политической и экономической системы, связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная цель — приспособление феодальной, по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.

    Идеологической  основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с формированием в XVIII в. нового человеческого типа — самостоятельной, рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого — создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II (1762—1796), с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России⁶.

    До 1775 г. города, имея 4 процента населения  империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались и заменялись. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

    Обозначилось  несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада.

    По  губернской реформе 1775г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял  городничий, получивший высокий должностной  статус. Он назначался Сенатом из отставных  офицеров-дворян, олицетворял со своей  командой военнослужащих и канцелярией  полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские  и другие функции. В столичных  городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации  действовали выборные органы городского общественного управления.

    Городовые магистраты и ратуши в посадах  утратили административные функции  и превратились в суды для торгово-промышленного  населения, сохранены коменданты в  ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил  его городской голова. Функционировали  в городах совестный и сиротский  суды. В лице магистратов, совестных  и сиротских судов, ратуш формировалось  городское общественное самоуправление, которое функционировало под  постоянным и строгим контролем  губернаторства, городничества, органов  государственного управления.

    Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали  новые отрасли хозяйства. Множилась  социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

    Управление  городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной  администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание  роли городов в жизни империи  требовало адекватного городского управления.

    В значительной степени эта потребность  зафиксирована «Грамотой на права  и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым  законом организации городского управления и сопровождалась позднее  целой серией городовых положений  об устройстве городской жизни. Закон  сохранил государственное городское  управление, определил юридический  статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.