Формирование центральных органов управления в первой четверти XVIII века

     С конца XVII века значение Боярской думы падает, и в начале XVIII века она прекратила свое существование. В думе в начале царствования Петра было 182 члена, в 1699 году – 112 человек, а в 1702 году – только 86. Старые бояре умирали, а новых пожалований в бояре Петр почти не проводил. Частые отлучки его на фронт или за границу также затрудняли заседания Боярской думы. Но и в уменьшенном составе дума не собиралась полностью, так как многие бояре были в отъезде, управляли на местах уездами, находились на войне, а кое-кто был сослан подальше от Москвы. Даже те бояре, которые жили в Москве, не всегда приглашались на заседания думы; обычно на заседаниях присутствовало от 30 до 60 человек.

     По  всему вышеуказанному видно, насколько  основательно Петр I принимался за каждое новое начатое преобразование. Ставя перед собой задачу искоренить Боярскую думу, он принимал радикальные меры по ускорению процесса отстранения этого органа управления. Он стремительно, но не безосновательно избавлялся от старого, чтобы заменить это новым, действенным аппаратом, который сможет на деле функционировать в стране. Это также способствовало укреплению власти самого самодержца, той самой крепкой руки правителя-новатора, которой не хватало для устранения произвола, волокиты, бездействия в сфере управления государственным аппаратом. Падение значения боярской аристократии свидетельствует об эволюции монархии в сторону абсолютизма.

     О положении дворянского сословия Н. М. Соловьев пишет так: «      Одною из первых обязанностей, которую государь наложил на бояр, была обязанность составить новое уложение; в феврале 1700 года великий государь указал: быть у своих, государевых, дел и сидеть в своих, государевых, палатах боярам у уложенья, и с уложенной книги 1649 года, и с именных указов, и с новоуказных статей, которые о их, государских, и о всяких земских делах состоялись после уложенья, сделать вновь, снесши уложенье и новые статьи, которые состоялись сверх уложенья, и которые дела вершены, а в уложенье и в новоуказных статьях о них не положено.»⁵  

     Для финансового контроля Петр I создал Ближнюю канцелярию, которая и  стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов (1704 г.). Такие  заседания называли Консилией министров. Последняя прекратила свое существование с созданием Сената (1711 г.).

     Усиление  власти Петра выразилось в создании Кабинета с личной канцелярией (1704—1727 гг.). Кабинет был военно-походной канцелярией, через него Петр I поддерживал  связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами, вел переписку  по горным, мануфактурным делам, с  заграницей. Сюда же поступали челобитные, жалобы, доносы.

     В 1718 году приказы были упразднены и  взамен их созданы новые учреждения, получившие название коллегий. Сначала  было 9 коллегий, затем – 10. Коллегия чужестранных дел заменила прежний  посольский приказ и ведала всеми  сношениями с иностранными государствами. Воинская коллегия во главе с Меншиковым ведала делами армии, Адмиралтейств-коллегия руководила военно-морским флотом, Юстиц-коллегия являлась судебным ведомством. Камер-коллегия была центральным финансовым учреждением, собиравшим налоги и прочие сборы и государственные доходы (Ратуша к этому времени потеряла уже свое прежнее финансовое значение). Коммерц-коллегия ведала делами внешней  торговли, Берг-коллегия руководила горной промышленностью. Мануфактур-коллегия ведала прочими отраслями крупной  промышленности (полотняной, шелковой, суконной, стеклянной и пр.) Штатс-контора на положении коллегии ведала государственными расходами. Ревизион-коллегия осуществляла контроль в отношении государственных доходов и расходов.

     В состав каждой коллегии входили президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора (помощника) и секретарь. Коллегиальность, а не единоначалие в управлении являлась одной из отличительных черт новых  учреждений. Я считаю, что именно коллегиальность и строгое распределение  полномочий являются основой правильно  функционирующего аппарата власти.

       В «Главном регламенте», или  уставе, определявшем порядок работы  коллегий, было указано, что члены  коллегий на заседаниях должны  о каждом деле «обстоятельно»  рассуждать, после чего следовало  голосование. Регламент требовал  свободного выражения мнения  каждого члена с занесением  разногласий в протокол: «Каждый  член по своей присяге и  должности обязан, пока о котором  деле рассуждают, мнение свое  свободно и явственно объявлять  по первому своему разумению,  невзирая на персону». Я считаю, что этот ход в сторону свободы  слова вне зависимости от степени  должности, является безусловным  плюсом. Это оговоренное условие  дает право голоса и предложения  не только высшим сословным  чинам, но и низшим по рангу.

     Деятельность  каждой коллегии, в отличие от приказов, распространялась на всю территорию России. Круг дел, подлежащий ведению  каждой из них, был точно определен  и не совпадал с другими коллегиями. Коллегии были учреждениями более правильно  построенными, чем приказы, и их устройство было тщательно продумано.

     Реформаторские  нововведения Петра I охватывали многие сферы политического государственного устройства. «Государство» как понятие отделялось ныне от личности правителя, который рассматривался как первый слуга государства. Подобное новое восприятие государства стало базой всеобъемлющей, систематической и целенаправленной деятельности в политической области, в попытке государства регламентировать все сферы, все стороны социальной жизни России. 
 

     2 создание Сената и ликвидация прежних высших учреждений. Синод и реформа церковного управления. Расширение и реорганизация армии.

     В 1711 г. было создано постоянно действующее  высшее правительственное учреждение — Правительствующий Сенат.

     Заменив Боярскую думу контролируемым сверху Сенатом, Петр навсегда освободился  от последних «призраков боярских притязаний»  на власть точно так же, как заменой  патриаршества Синодом он сделал невозможной политическую конкуренцию  со стороны церкви. Наконец, манифестом 1722 года о престолонаследии он распространил  власть монарха и на последнюю  область.⁶

     Для углубления представлений о государственном  управлении той эпохи приведем несколько  указов, исходящих непосредственно от Петра I.Так, в Указе от 22 февраля 1711 г. «Об учреждении Правительствующего Сената» отмечается: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления: господин граф Мусин-Пушкин, господин Стрешнев, господин князь Петр Голицын, господин князь Михаиле Долгорукий, господин Племянников, господин князь Григорий Волконский, господин Самарин, господин Василий Опухтин, господин Мельницкий, обер-секретарь сего Сената Анисим Щукин»⁷.  

     Указ  Петра гласит:

     «Указ, что по отбытии нашем делать»

1. Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, тож и ябедником да последует; 
   2. Смотреть во всем государстве расходов и ненужные а особливо напрасные, отставить; 
   3. Денег, как возможно, збирать, понеже деньги суть артериею войны;  
   4. Дворян собрат молодых для запасу в афицеры, а наипаче тех, которые кроются, сыскать; також тысячю человек людей боярских грамотных для того ж; 
   5. Вексели исправить и держать в одном месте; 
   6. Товары, которые на откупах или по канцеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетельствовать;  
   7. О соли старатца отдать на откуп и потщитца прибыли у оной; 
   8. Торг китайской, зделав компанию добрую, отдать;  
   9. Персицкой торг умножить и армян, как возможно, приласкать и облехчить, в чем пристойно, дабы тем подату охоту для большева их приезду. 

                                                                                                        Петр».⁸                                                                    

     Сенат состоял из 9 человек, являлся коллегиальным  органом. Указанные выше три князя  — выходцы из старинной титулованной знати. Остальные — из малознатных родов. Три сенатора в прошлом были членами боярской Думы (Мусин-Пушкин, Стрешнев, Племянников).

     О компетенции Сената можно судить по двум Указам Петра, принятым 2 марта 1711 г.: «О полномочиях Правительствующего Сената», где царь угрожал ослушникам смертной казнью, призывая подчиняться  указам Сената «как нам самому, под  жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря», а также Указ «О функциях Правительствующего Сената».

     Из  документа видно, что Сенат был  наделен широкими полномочиями: заботиться о соблюдении правосудия, государственных  доходах и расходах, о Явке на службу, о развитии торговли и т.д. Однако царь не делился с ним своей  верховной властью. Сенат оставался  законосовещательным органом и  выполнял функции упраздненного  разрядного приказа. А связь с  губерниями осуществлял через специальных  губернских комиссаров (по два от губернии). Сенат был органом надзора  за правительственным аппаратом  и должностными лицами (т.е. высшим органом  надзора за государственным управлением). Надзор осуществлялся через фискалов. Об этом можно судить по Указу царя от 5 марта 1711 г. «О порядке заседаний  Правительствующего Сената».

     Фискала награждали половиной судебного  штрафа с уличенного должностного лица. Фискалами руководил обер-фискал, поддерживавший связь с ними через Фискальный стол канцелярии Сената. Сенат рассматривал доносы ежемесячно по докладу Расправной палаты, которая состояла из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1729 гг.).

     Став  императором, Петр I запретил Сенату издавать «генеральные определения» (подобие  законов). Во главе Сената он поставил генерал-прокурора П.И. Ягужинского, наделив его очень широкими полномочиями. Так, в отсутствие царя он должен был быть «царевым оком». Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената, председательствовал на его заседаниях и даже имел право законодательной инициативы. Ему подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената.

     Петровская  военная реформа ознаменовалась широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных военных (перепись населения, сбор налогов и недоимок, регулярное использование военных, особенно гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения задания чрезвычайными полномочиями). Для мировоззрения Петра было характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению. Петр был убежден, что армия — наиболее совершенная общественная структура, что она — достойная модель всего общества. Военная дисциплина — это тот рычаг, с помощью которого, по мнению Петра, можно было воспитать в людях уважение к порядку, трудолюбие, сознательность, христианскую нравственность.

     На  мой взгляд, это решение государя было правильным, ведь народу необходимо чувствовать силу, мощь правителя и самого государства и военная структура общественного устройства способствует этому. Данный вид системы необходимо для предотвращения бунтов и восстаний против властных структур, для воспитания в людях уважения к порядку, трудолюбию, сознательности и христианской нравственности.

     Внедрение в гражданскую сферу военных  принципов проявлялось в распространении  на систему государственных учреждений военного законодательства, а также  в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

                 В 1716 г. основной военный закон — воинский устав — по прямому указу Петра I был принят как основополагающий законодательный акт, обязательный в учреждениях всех уровней. Распространение воинского права на гражданскую сферу вело к применению в отношении гражданских служащих тех же мер наказания, которым подлежали военные преступления против присяги. Ни до, ни после Петра в истории России не было издано такого огромного количества указов, обещавших смертную казнь за преступления по должности⁹. Этими действиями Петр пытался устранить недобросовестное исполнение своих обязанностей должностными лицами.

              Утверждение абсолютизма рассматривается на фоне перестройки государственного аппарата. При этом одни историки видели в реформах государственного аппарата необходимое средство для достижения новых целей абсолютистского режима в сфере внутренней и внешней политики, на мой же взгляд, новый государственный аппарат порожден самой абсолютной монархией. Бюрократизация и строгая централизация государственного управления, регулярная армия, упорядоченное финансовое дело, а также включение церкви в общую систему государственной администрации являются «вещественными атрибутами» абсолютной монархии.¹⁰

              Одним из элементов абсолютизма является бюрократический аппарат государственного управления с его регламентацией. Существование слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе, и их правовое положение было оформлено в известной петровской «Табели о рангах» (1722 г.). Этот законодательный акт определил порядок прохождения службы чиновниками. Он устанавливал 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й — высший).

       Гражданская и военная служба  для дворян стала обязательной, расширились возможности привлечения  на службу представителей других  сословий. При этом учитывалась  не только знатность, но и  личные способности и заслуги.  Каждый, достигший должности низшего, 14-го ранга, мог надеяться по  мере способности и усердия  занять высшую должность и  перейти в высший ранг. Потомственное  дворянство составляло пятую часть чиновничества. Основная масса классных чинов — служащие, которым был пожалован статус «личного дворянина». Вступающие на государственную должность принимали присягу — обязательство верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу.¹¹