Боярская Дума в системе государственного управления России

В первые десятилетия  существования Боярской Думы все вопросы государственного и частного характера выносились на ее обсуждение, но постепенно дела, относящиеся к компетенции приказов рассматриваются по месту заведения, а в Думе разрешаются вопросы только принципиального характера. К середине ХVI века устанавливается порядок рассмотрения в Думе дел, которые без государева именного «указа вершить будет немочно». Практически в полном составе Боярская Дума присутствовала только на заседаниях Земских Соборов. Избрание царей, укрепление феодально-крепостнических отношений, развитие торговли, борьба с внешним врагом и борьба за власть были постоянными вопросами для решения которых собирались Земские Соборы. По ним принимались решения в виде царских указов, жалованных грамот, договоров. Вопросы налоговой политики стали предметом обсуждения на специально созванном в 1549 г. Земском «соборе примирения». Собор принял решение о создании нового Судебника 1550 года с целью закрепления натуральных и денежных повинностей и установления наказания за преступления и провинности⁸.

Множество вопросов было связано с национальной безопасностью  и личной безопасностью царской семьи. Так, когда в Москву пришли вести о нападении крымского хана, Дума обсуждала вопросы отражения набегов крымских татар, о переезде государя из Москвы в более спокойное место. В то же время для решения вопроса о размежевании земель между светскими и духовными лицами собиралось совместное заседание Думы и высшего духовенства. На таких Соборах присутствовало не менее 40 человек, причем эти заседания протоколировались думными дьяками. Завершающие документы, рассылались в каждый город или государство для обнародования.

Для решения текущих  дел создавались думные комиссии под предводительством одного из бояр, по имени которого они и назывались. Наиболее загруженной делами была судебная комиссия - суд бояр. Делопроизводство Думы было недостаточно централизованно. Как мы уже сказали, часть дел создавалось и завершалось в приказах, но только после того как они получали законченное административное устройство. А пока вопросы внешних сношений, землепользования, тяжбенные дела оставались прерогативой Думы, все делопроизводство было сосредоточено в ее пределах. Нередко думские комиссии превращались в приказы с самостоятельными функциями и со своей служилой бюрократией, которая брала на себя всю полноту оформления дел. И все же четкого разграничения функций в Думе середины ХVI века не существовало. Также не было четкого размежевания сфер документирования.

Следов оформления и  составления документов сохранилось  очень мало, да и подавляющее число самих документов этого периода безвозвратно утеряно. Утрата документов могла быть вызвана стихийными бедствиями, войнами и другими непредсказуемыми событиями. Однако часть документов уничтожалась сознательно: либо когда надо было скрыть от народа некоторые дела государственной важности, либо после принятия приговора Думы потребность во многих незначительных справках и выписках отпадала. Другое объяснение отсутствия множества ценнейших исторических источников заключается в том, что наряду с Боярской Думой существовала Ближняя Дума - особый тайный совет государя из числа дворцовых сановников или доверенных лиц царского окружения. Намеренно, за ненадобностью уничтожались многие дела домашнего делопроизводства. Так, для принятия присяги во имя новорожденного царевича Димитрия по духовной грамоте Ивана Грозного на заседании Ближней Думы присутствовало 10 человек, тогда как по думскому списку состав Боярской Думы того времени насчитывал 47 членов. Зная трагическую судьбу наследника престола, можно только догадываться какое количество документов, связанных с его именем безвозвратно утеряно.

Вопросы, которые ставились  на заседаниях Ближней Думы носили, как правило, тайный (главным образом  по вопросам внешних сношений) или  частный характер: устройство торжеств при дворе, организация богомольной поездки царя, обсуждение дворцовых доходов и расходов. Обычно эти совещания не находили документального оформления. Но, если государь обсуждал с ближними боярами вопросы учредительного характера, не укладывающиеся в колею обычного делопроизводства, или по которым надо было принимать решение на заседании Боярской Думы, то именно здесь тщательно готовились все детали будущего обсуждения: проекты приговоров и резолюции дьяков, составлялись справки, как государь будет объявлять свою мысль.

Составление повестки дня  не было постоянной практикой, она составлялась и передавалась через подьячего членам Думы только в случаях чрезвычайных «бдений». Большая часть времени заседаний была посвящена слушаниям докладов дьяков судейских комиссий или докладных выписок начальников приказов. Однако, в зависимости от степени важности вопроса существовало четыре порядка поступления дел: дела докладывались царю без бояр, государю в присутствии бояр, боярам без государя и государю с боярами⁹.

Принимать решение о  способе представления докладов тоже нередко было предметом обсуждения Думы, поскольку надо было решить непростой вопрос: стоит ли отрывать от обеда или молебна государя или высокое духовное начальство. Нередко окончательное решение принималось дьяками Разрядного приказа или до его административного оформления Большим Московским Разрядом, который по праву называли думской канцелярией. Это отделение осуществляло посреднические функции между приказами и верховной властью. Через него проходили в Думу все документы, поступающие из приказов и приказных изб.

Заседания Думы протоколировались - эти документы носили название «судный список». Составлял судный список дьяк; в протоколе также записывались мнения думских чинов, но эта практика не носила постоянного характера, затем протокол переписывался подьячим в черновом виде и сверялся дьяком – « к тем делам дьяку рука своя приложити» и устно докладывался членам Думы, чтобы они могли внести правку в нужное место. Протоколы считались важнейшими думскими документами и поэтому часть их была внесена в опись Царского архива, да и хранились они в тщательно запираемых ларях в дорогих переплетах. Заключительными документами заседания были указы царя и приговоры Боярской Думы. Текст этих документов начинался со слов: «Царь, государь, великий князь указал» или «Великий государь сей доклад слушав указал и бояре приговорили» (с некоторыми изменениями эта форма начала текста Указов просуществовала свыше ста лет.) Боярская Дума стояла на страже иерархии не только ведомств и чинов, но и документов. В ее компетенцию входило выдавать жалованные и указные грамоты высшему духовенству, дворцовым сановникам на владение вотчинами, селами, угодьями и промыслами.

Делопроизводство Думы включало конфиденциальную переписку и специальные поручные записи по видным правительственным и придворным деятелям. Те, кто получал «поручную запись» проходил через специальную комиссию поручителей со всеми элементами подтверждающими факт поручительства. Таким образом, в стенах Думы были сосредоточены своего рода досье на видных государственных сановников. Нередко доклады составляли основу будущих документов, например, грамот, тогда в конце грамоты ставилась приписка «с докладу дьяка Федора Булгакова». Так создавались основы правовой регламентации взаимоотношений Думы и служилых людей. Функция Думы по управлению русскими территориями требовала вести переписку, которая делилась на «посыльные и присыльные», а факт поступления документа фиксировался в специальных книгах. Авторская подпись на документах была редким явлением. Однако указы, жалованные грамоты, договоры с иностранными государствам, именные списки городовых дворян и детей боярских имели подпись дьяка и «справу» подьячего. Авторскую подпись имели акты феодального землевладения.

На многих важнейших  документах ставилаcь государственная  печать с изображением двуглавого орла как символа преемственности  власти московскими князьями от Визаниии и Рима. Были и печати городов, которые со временем превратились в гербы. Наиболее распространенной была столбцовая форма документов. Но для описей и других охранительных записей использовались книги (боярские книги, приходно-расходные книги денежной казны, писцовые, дозорные и др.) Очевидно эти книги заводились в приказах, а на заседаниях Боярской Думы использовались в справочных целях. Боярская Дума будучи до определенного времени законодательным, исполнительным и судебным органом не могла обходиться без соответствующего аппарата, выполняющего функции делопроизводства. Эти функции были децентрализованы, поскольку часть подготовительных работ к заседаниям была сосредоточена в Ближней Думе, приказах, думских комиссиях. Однако наиболее важные документы проходили правовую экспертизу в Большом Московском Разряде, который до получения статуса приказа являлся структурой Боярской Думы. Порядок документирования в значительной степени опирался на исторически сложившиеся обряды и традиции, которые в процессе создания прецедентов обретают характер законченной системы¹⁰.

Дума XVII в. по внешности  ничем не отличается от Думы XVI века. Думцы по прежнему первые люди в правительстве и возле царя. Только теперь в XVII в., думцы выдвигаются на свои высокие места больше своей личной заслугой да милостью государя, а не своей знатной «породой». Дума такого состава, конечно, не может требовать себе такой же чести в государстве, как Дума знатных княжичей XVI века. Дума XVII века вся в воле государя.

Но, изменившись по своему происхождению и составу, ближайшие  слуги правительственной власти, конечно, сохранили свой прежний характер и умение делать все дела. Если и прежде думцы государя не только законодательствовали, сидя с ним в Думе, но и управляли страной на местах, отбывая различные службы, военные и гражданские, то и теперь это так же; думного человека XVII века видно также всюду: то он управляет приказом, то отправляется куда-нибудь воеводствовать, то командует полками, то смотрит служилых людей, то возвращается в Москву и заседает в Думе.

Царь советовался со своими «думцами» по всем государственным делам; с их совета издавались новые законы, с боярского совета решались и дела по управлению. Думные бояре были не только советниками, но и заведовали отдельными частями управления. Когда в Думе заходила речь о военном устройстве, поднимался со своего места и давал объяснения тот боярин, который был «судьей», т.е. начальником тогдашнего военного министерства, именовавшегося «Разрядным приказом». Если во главе приказа, о ведомстве которого заходила в Думе речь, стоял человек, не имевший думного звания, его приглашали только на это заседание и выслушивали его. Приглашали иногда в Думу и посторонних «сведущих людей», купцов, духовенство, если нужно было выяснить в деле что-либо этим людям хорошо известное. Часто принимал участие в заседаниях Думы и патриарх, причем он участвовал в обсуждении не одних только церковных дел.

Из думных бояр выбирались опытные люди вести переговоры с  иноземными послами. Боярина, члена Думы, посылали ревизовать ту или иную область, из думцев выходили и главнокомандующие войском. Словом, длительность членов Думы была очень сложна и разнообразна и далеко не ограничивалась только сидением в Думе. Благодаря этой разнообразной деятельности, не все бояре собирались всякий раз на совещание в Думу. В 1631 году считалось 40 человек членов Думы. Из них более половины было в служебной отлучке, так что весь наличный составь совета не достигал 20 человек.

Не всегда и не все  дела сразу ставились и сразу  же решались в Думе. Дела особенно важные и серьезные, все то, о чем царю приходилось «мыслить тайно», он, прежде чем внести на рассмотрение полного собрания всех думцев, обсуждал с особенно близкими ему по родству, по дружбе или по расположению лицами, как думцами, так и не состоявшими членами Думы. Это была «тайная» или «ближняя» Дума государева. Не всей же Боярской Думе было, напр., обсуждать, как обрядить какое-нибудь необычное торжество при дворе или богомольную поездку государя, как, на всякий случай, устроить из дворцовым доходов хозяйственное положение царицы или царевны. Поговорить обо всем этом было необходимо с теми или другими советниками. Вносить такие вопросы в совет всех бояр и потому еще было неудобно, что дворцовые советники, которые прежде других могли «к тому делу дать способ», т.е. нужные справки - кравчий, ясельничий, дворецкий - часто и не были думными людьми, не ходили в «палату» и не сидели «с боярами».

Часто, особенно при обсуждении вопросов внешней политики, надо было сохранить в тайне и само решение  дела и причины, по которым оно  было решено так, а не иначе. Ведь, когда дело обсуждалось при полном собрании всех думцев, в Боярской Думе, сохранить тайну было трудно: дела докладывались вслух, делались вопросы в приказах, призывались в Думу лица не думного звания, а потом как можно было поручиться, что тот или иной думный человек, мало умудренный житейской опытностью, не проболтается в кругу семьи, среди друзей, за веселой пирушкой. В силу всего этого члены Ближней Думы выбирались всегда самим государем из близких ему людей, не заседавших в Думе, и из бояр – думцев, особенно хорошо ему известных. При выборе членов Ближней Думы царь не руководствовался ни боярским «отечеством», т.е. родовитостью, ни особыми заслугами, а только своим личным усмотрением. При царе Алексее Ближняя Дума явственно становится постоянно действующим учреждением, решающим дела и по управлению законодательные, часто не внося их на обсуждение всех бояр. Боярская Дума «все бояре», синклит все реже и реже собирается в последние годы царствования Алексея Михайловича, да и только лишь в торжественных случаях. Первенствующее место в правительстве переходит к Ближней Думе, состоящей из лиц, которых государь призывает для совета, не считаясь ни с породой, ни с заслугами этих лиц¹¹.

При царе Алексее около  этой Ближней государевой Думы образуется еще одно учреждение, прямо подведомственное царю, только от него принимающее распоряжение и в исполнении их отдающее отчет тоже только ему. Учреждение это носило название Приказа Тайных Дел. В этом приказе сосредотачивались все дела особой важности, которые царь хотел знать в точности сам, наблюдать за их течением и направлять его; в этот приказ стали поступать все просьбы челобитные людей, обращавшихся к царю, как к источнику правосудия и справедливости, с жалобами на всякие притеснения и обиды со стороны высших чиновников и других правительственных учреждений. Через посредство Тайного приказа царь Алексей рассчитывал иметь свой глаз во всех ветвях управления государством, посылая для разбора различных затруднений или недоразумений в делах различных ведомств хорошо известных ему дьяков и подьячих этого приказа; в этот приказ направлялась вся личная переписка царя, здесь ведались его личные имения и промышленные предприятия, аптека, Гранатный и Потешные дворы, царская благотворительность, наконец личная казна царя.

В XVII веке заседание Думы, или, как тогда говорили, «сидение великого государя с боярами о делах «, происходили три раза в неделю: в понедельник, среду и пятницу. При накоплении дел заседали и каждый день. Каждое утро съезжались к царскому дворцу бояре в своих тяжелых колымагах и «каретах», запряженных рослыми красивыми лошадьми; каждый экипаж сопровождала толпа верховых и пеших слуг и бедных родственников боярина. Чем знатнее был боярин, тем многочисленнее был окружавший его штат. Думные люди меньших чинов приезжали верхом или приходили пешком; не во всякое время года московская улица позволяла пробраться по своей невылазной грязи тяжелой боярской карете, и тогда приходилось старику-боярину взбираться на смирного заслуженного коня и трястись верхом. В Кремле экипажи и кони оставались на Ивановской площади, и «думцы» шли отсюда пешком к царскому дворцу. Перед воротами все снимали шапки и крестились.