Система расходов консолидированного бюджета РФ: их состав, структура и функциональная роль

     Значительный рост расходов за последние три года наблюдался по следующим укрупненным расходным статьям: деятельность и судебная власть (1,8 п.п.), при этом основной вклад в указанный рост внесли расходы на правоохранительную деятельность.национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика. государственное управление (1,2 п.п.).Расходы на национальную экономику связаны с мировым финансовым кризисом. Государство вкладывает средства в разработку программ по стабилизации экономики. Государственная реформа жилищно-коммунального хозяйства требует существенных расходов. Одна из основных линий внутренней политики государства направлена на развитие физкультуры и спорта, выведение российского здравоохранения на мировой уровень, поддержка государственных программ.

     образование, здравоохранение, культуру, искусство и социальную политику, также продемонстрировала рост на 3,7 п.п. Основной вклад внесло увеличение расходов на образование и социальную политику.

       фундаментальную науку на протяжении рассматриваемого периода практически сохранялись на уровне 23-24% от общих непроцентных расходов консолидированного бюджета. Однако существенный рост продемонстрировали расходы на промышленность, энергетику и строительство (6,6 п.п.). Одной из причин этого роста стал перенос расходов на капитальное строительство объектов образования и здравоохранения из соответствующих социальных статей в статью расходов на промышленность, энергетику и строительство в 2005 г. Соответственно в этом году наблюдался некоторый спад расходов по социальным статьям.

     Скачек расходов на транспорт и дорожное хозяйство после 2003 г. объясняется ликвидацией федерального дорожного фонда и консолидация его доходов в федеральном бюджете. Наконец, доля расходы на сельское хозяйство сократилась почти на треть.(Приложение. Табл.1)

      Если рассматривать расходы консолидированного бюджета РФ в экономической классификации в разрезе уровней бюджетной системы, то можно заключить, что в структуре расходов консолидированного бюджета преобладают текущие расходы (более 86%), а капитальные расходы составляют чуть более 13%. При этом доля капитальных расходов,  производимых на уровне субъектов РФ, в два раза превышает долю капитальных расходов в федеральном бюджете.

      Рассматривая структуру текущих расходов консолидированного бюджета, объем которых составляет 24,1% к ВВП, необходимо отметить, что почти половина указанных расходов (10,9% к ВВП) приходится на субсидии, субвенции и текущие трансферты. Последние включают как перечисления в пенсионный фонд на выплату базовой пенсии (3,2 % к ВВП), так и прочие трансферты населению (3,1% к ВВП) в форме различных пособий, стипендий, субсидий на оплату услуг ЖКХ и т.п. предприятиям и организациям составляли за первые три квартала 2005 г. 4,6% к ВВП.

      Таким образом, из суммарных расходов государственного бюджета почти в 28% к ВВП, почти половина (субсидии, текущие трансферты, выплата процентов и кредиты) не являются вкладом сектора государства в образование ВВП, а, по сути, является дальнейшим перераспределением добавленной стоимости, созданной другими секторами. Так, оперируя только бюджетными данными скорее всего можно говорить о высокой доле финансовых ресурсов, распределяемых через государственный бюджет, при этом доля государства в производстве ВВП гораздо ниже. В связи с этим трудно контролировать эффективность деятельности государственного сектора и оценивать его влияние на сектора экономики.

       бюджета РФ, также подразделяются на непроцентные расходы и обслуживание государственного долга Российской Федерации. В 2005 году*-расходы федерального бюджета составили 17,8 % от ВВП, из них 1,3 % от ВВП составили выплаты процентов по внешнему долгу и 0,4 % от ВВП - по внутреннему. В расходы федерального бюджета также входят трансферты субъектам федерации (в 2005 году - 2,8 % от ВВП) и трансферты Пенсионному фонду (в 2005 году - 3,1 % от ВВП).

      Однако укрупненная функциональная структура федерального  бюджета существенно отличается от структуры консолидированного бюджета РФ. Наиболее крупной статьей расходов федерального бюджета России в 2007 г. является финансовая помощь бюджетам других уровней -около 30% от общей суммы расходов. Наибольший удельный вес в ее структуре (58 %) имеет передача средств государственным внебюджетным фондам. Это связано с тем, что в доходы федерального бюджета зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии. 36% от объема средств, передаваемых другим уровням бюджетной 'системы составляет финансовая помощь бюджетам других уровней.

      Второй по значимости расходной статьей является национальная оборона - 14,7% от суммы расходов федерального бюджета. Далее следует обслуживание государственного и муниципального долга - 11,8%, в составе которого около 80% составляют расходы на обслуживание внешнего долга.

 
 
     2.2. Принципы закрепления расходных полномочий по уровням бюджетной системы

      Несмотря на тенденцию к повышению доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации, вызванную,  главным образом, проведением налоговой реформы (отмена оборотных налогов) и созданием Фонда компенсаций, бюджетная система Российской Федерации характеризуется достаточно высокой децентрализацией бюджетных ресурсов .

     В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации и особенно органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными формальными (законодательно установленными) полномочиями по формированию своих доходов и расходов. В части, касающейся   доходных   источников,   более   80%   налоговых   доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом, если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных органов власти в экономическом развитии соответствующих территорий, что в свою очередь приводит к увеличению "неформальной" налоговой нагрузки на экономику, скрытой дифференциации налогового пространства и искажению условий равной конкуренции. В отношении налоговых доходов местных бюджетов необходимо учитывать, что основная их часть фактически является формой финансовой помощи, предоставляемой за счет ежегодного установления дифференцированных нормативов отчислений. С точки зрения расходов основной особенностью бюджетной системы Российской Федерации является низкая степень самостоятельности региональных и особенно местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов. Согласно проведенной в 2006/2007 гг. Минфином России и финансовыми органами субъектов Российской Федерации инвентаризации, общий объем "необеспеченных федеральных мандатов" (нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, возлагающих обязанности по финансированию бюджетных расходов в установленном объеме на региональные и местные бюджеты без предоставления соответствующих доходных источников), достигает 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%. Кроме того, даже в тех сферах, за которые формально отвечают органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, действуют централизованно установленные нормативы (в том числе - в отношении заработной платы в бюджетной сфере). В такой ситуации, с одной стороны, невозможно обеспечить устойчивую сбалансированность территориальных бюджетов и, с другой стороны, определить сферу обязательств федерального бюджета как по отношению к населению (в части предоставления установленных федеральными законами социальных пособий и льгот, а также выплаты заработной платы), так и к бюджетам других уровней (в части предоставления средств на финансирование соответствующих обязательств). Фактическое распределение финансирования расходов не отражает разграничения полномочий и ответственности за формирование расходов, поскольку значительная часть расходов региональных и особенно "местных бюджетов регламентируется централизованно принимаемыми решениями. Недостаток законодательно установленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая "неразделенность" бюджетов разных уровней оборачиваются недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, что, в свою очередь, ведет к росту нагрузки на федеральный бюджет (за счет вынужденного предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной финансовой помощи), отсутствием институциональных стимулов и (или) возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономику и обеспечению сбалансированности территориальных бюджетов.

       Помимо распределения на долгосрочной основе между бюджетами  разных уровней доходных источников. Бюджетным кодексом Российской Федерации должен быть закреплен постоянно действующий механизм установления в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, решениях органов местного самоуправления расходных полномочий в соответствии с принципами и требованиями, предусмотренными законопроектами о проведении реформы федеративных

отношений и местного самоуправления. С этой целью предлагается включить в Бюджетный кодекс новую редакцию главы 11. Действующая редакция главы 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает перечень расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (в том числе - совместно). Однако разделение расходов не равнозначно разграничению полномочий по их формированию и финансированию и не позволяет сформировать систему законодательных актов с четким механизмом их финансового обеспечения за счет средств соответствующих бюджетов. В отличие от действующей редакции главы 11 Бюджетного кодекса в новой редакции предлагается не фиксировать конкретные перечни  (направления) расходов из бюджетов разных уровней, поскольку они будут определяться функциями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с установленным в рамочном (Конституция Российской Федерации, Законы "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в перспективе, возможно, Закон "О полномочиях федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации") и отраслевом (законы по конкретным сферам общественных отношений) законодательстве разграничением предметов ведения и полномочий. Вместо этого предлагается установить четкие требования к отраслевому законодательству, позволяющие при его развитии соблюдать единые принципы разграничения расходных полномочий и возникающих при их осуществлении бюджетных обязательств. Учитывая, что приведение законодательства в соответствии с данными требованиями и принципами потребует достаточной длительной системной работы, в Бюджетном кодексе предлагается установить постоянно действующий механизм контроля и мониторинга этого процесса - реестры расходных полномочий (обязательств), под которыми понимается свод направлений расходования бюджетных средств с указанием нормативных правовых актов, определяющих соответствующие расходные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления). Федеральный реестр расходных полномочий должен будет вестись Минфином России в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава    3.     Анализ состояния консолидированного бюджета за 9 месяцев 2009 года и предложения по совершенствованию и рационализации расходов консолидированного бюджета   

3.1. Анализ состояния консолидированного бюджета за 9 месяцев 2009 года и предложения по совершенствованию и рационализации расходов консолидированного бюджета   

      Объем ВВП в 2009 году составит 51,475 триллиона рублей. Инфляция ожидается на уровне 8,5 процента. Доходы консолидированного бюджета (с учетом государственных внебюджетных фондов) составили 9 трлн 555 млрд рублей, расходы - 10 трлн 503,4 млрд рублей . Дефицит консолидированного бюджета России в январе-сентябре 2009 года составил 948,9 млрд рублей.

      Самая высокая доля (16,3%) налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ пришлась в январе-сентябре на доходы от внешнеэкономической деятельности (1 трлн 723,8 млрд рублей).

      В структуре расходов консолидированного бюджета по итогам января-сентября расходы на социально-культурные мероприятия составили 5 трлн 580,1 млрд рублей, на национальную экономику - 1 трлн 800 млрд рублей, на общегосударственные вопросы - 883,3 млрд рублей (в том числе на обслуживание государственного и внутреннего долга - 184,6 млрд рублей), на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - 837,6 млрд рублей, на национальную оборону - 757,7 млрд рублей, на жилищно-коммунальное хозяйство - 616,4 млрд рублей.

      По предварительным оценкам Минфина РФ, в 2009 году консолидированный бюджет субъектов РФ потеряет порядка 700-800 миллиардов рублей. Это почти шестая часть доходных статей региональных бюджетов. Причина проста - сокращение прибыли из-за сжатия экономики в условиях кризиса.

      В принципе Минфин неоднократно говорил, что будет увеличен объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов РФ и бюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов. Также планируется увеличить объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете для предоставления финансовой поддержки субъектам, на 300 миллиардов рублей.

      Доходы федерального бюджета за 8 месяцев 2009 года составили 5 трлн 114,4 млрд рублей расходы - 6 трлн 441,7 млрд рублей.

     Правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции  совершенствования системы управления бюджетными средствами. »В основу концепции закладываются три основных блока задач: