Понятие и роль государственного и местного бюджета

В зависимости  от цели использования государственные  специальные фонды подразделяют на следующие:

• научно-исследовательские;
• экономические;
• социальные фонды;
• фонды личного и имущественного страхования;
• военные фонды;
• инвестиционные фонды.

Основная часть  специальных фондов образуется либо за счет государственного бюджета, либо за счет местных бюджетов (местные  специальные фонды). Их источником являются прямые государственные субсидии или  отчисления от налоговых поступлений. Некоторые фонды (личного и имущественного страхования)  образуются за счет добровольных взносов юридических и физических лиц.

2. Понятие и роль  государственного и местного  бюджета

Бюджет - необходимый атрибут государства и основа его суверенитета.

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты - центральное звено финансовой системы Российской Федерации, как и любого другого государства. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте государственный и местный  бюджеты представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования  денежный фонд, который находится  в распоряжении соответствующих  органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

В бюджетах концентрируется  наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.

Понятие бюджета  имеет и юридический аспект. В  данном случае он рассматривается как  правовой акт. В таком смысле бюджет - основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

В БК (ст. 11) установлена  основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты  субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) - в форме решений представительных органов местного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме относятся финансово-плановые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).

Подобная правовая форма бюджета (закон представительного  органа власти) действует и в большинстве  зарубежных стран в течение ряда столетий. В дореволюционной России (до 1917 г.) предпринимались попытки  демократизировать правовую форму  государственного бюджета. Известный  российский государственный деятель  М.М. Сперанский в своей работе «План  финансов» обосновывал необходимость  придания бюджету силы закона, обеспечить гласность в его утверждении и исполнении.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права  собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну  РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета - часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно - составной части муниципальной казны (ст. 215 ГК). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им являются не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления в пределах компетенции распоряжаются этой собственностью. Вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, Конституция РФ (ст. 72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время  имеется уточненная формулировка понятия  бюджета. Согласно БК (ст. 6) бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Здесь, как видим, учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ, в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государственным, выделившись в особое звено бюджетной системы.

Вместе с тем  более полному представлению  о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета  выражается в том, что он создает  финансовую базу функционирования государства  и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время  и государственный аппарат, и  органы местного самоуправления представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы содержатся за счет средств  соответствующего бюджета. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются  для осуществления государственной  социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны.

С помощью бюджета  реализуются государственные (разных уровней) и местные программы  по развитию и нормальному функционированию отраслей экономики, охране окружающей среды, по укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, поддержанию  материального уровня жизни населения  и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов  Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее  значение для соответствующей территории.

Аккумуляция в  бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для  обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет - мощный управляющий механизм в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат и финансовой основой развития местного самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной  концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

Наличие бюджета  создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке  времени для страны в целом  или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи  с/финансовым кризисом в 1998 г. бюджет содействовал преодолению его последствий, поддержанию  уровня жизни населения и обеспечению  функционирования реального сектора  экономики, прекращению спада экономики  и другим целям экономической  политики в 1999 г. Бюджет 2004 г. нацелен  на повышение благосостояния населения  и обеспечение устойчивого роста  экономики страны на основе стабильного  функционирования и развития бюджетной  системы, на снижение социального неравенства, достижение высокой эффективности государственных расходов.

Роль бюджета  в федеративном государстве имеет  и особенности в связи с  государственным устройством стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей  региональной политики определены: создание единого экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и  национально-культурного развития, укреплении общероссийской общности на основе соблюдения прав человека.

Бюджет способствует развитию международных связей России и укреплению ее взаимоотношений  с государствами СНГ. Например, Законом  о федеральном бюджете на 2004 год (ст. 5) установлены объемы ассигнований на реализацию межгосударственных договоров  в рамках СНГ в сумме до 2368,63 млн руб., в том числе предельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Беларуси) до 1600 млн руб. и в бюджет Евразийского экономического сообщества - до 37,98 млн руб. Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, направляемая на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что  кризисные явления в экономике  и расстроенность финансовой системы  в конце XX в., а также их недостаточная  эффективность на современном этапе  не позволяют государственным и  местным бюджетам выполнить в  полной мере свое предназначение. В  области бюджета проявлялись  такие, в определенной мере преодоленные, негативные факторы, как бюджетный  дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении  средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения  бюджета, несобираемость доходов в  намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др. Однако в последние годы бюджет стал утверждаться своевременно и с профицитом.

Помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидированный  бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней  на соответствующей территории (ст. 6 БК). Он используется для расчетов и анализа. Необходимость его  обусловлена особенностями устройства бюджетной системы РФ: по действующему законодательству бюджеты всех уровней  существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения  до 90-х гг. XX в., когда высшим органом  власти страны утверждался единый государственный  бюджет, который объединял все  существовавшие на ее территории бюджеты  и с входящими в них средствами.

Однако для  управления делами России в целом, а  также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие финансовые ресурсы  аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также для  формирования взаимоотношений с  выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений). Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), консолидированный бюджет РФ (федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и заключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) (ст. 15; 16 БК). В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты -- от федерального до местных, действующие на территории страны. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 52) предусматривает составление консолидированных бюджетов районов с входящими в него районными бюджетами и бюджетами поселений как муниципальных образований.

В связи с понятием консолидированного бюджета законодательством 1991 и 1993 г., а татем и 1997 г. был введен термин «минимальный бюджет», под которым  понимался расчетный объем доходов  консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также  низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих  минимально необходимые расходы, гарантируемые  соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение было отнесено к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

В свою очередь, минимально допустимая стоимость государственных  или муниципальных услуг в  денежном выражении, предоставляемых  органами государственной власти или  органами местного самоуправления в  расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Реализация норм о минимальных государственных  стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения государством социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п. Однако федеральный закон о минимальных государственных стандартах на настоящий период не принят. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать муниципальные минимальные стандарты (п. 2 ст. 53).