Дефецит государственного бюджета: мировой опыт и проблемы

     Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон о федеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения разрешить зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении введения налога на недвижимость, прекращения налога на землю, налога на имущество физических лиц и регионального налога на имущество предприятий.

     Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, более соответствует  Конституции РФ и позволяет оградить федеральный центр от все возрастающих запросов на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос о налоговой асимметрии, которая на сегодняшний день отчетливо сложилась как по статусу субъектов федерации (преимущественное положение группы республик), так и по налогоплательщикам (влияние различия экономических потенциалов, географических условий, производительности труда).

     Таким образом, сама жизнь настоятельно требует  преобразования бюджетного устройства Российской Федерации. Большие надежды  возлагаются на принятый Налоговый кодекс, который должен упорядочить вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России должно вестись по следующим направлениям:

     • обеспечение формирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики;

     • переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям  с аккумуляцией федеральных и  региональных бюджетных ресурсов для  совместного финансирования инвестиционных и социальных программ;

     • отказ от предоставления бюджетно-налоговых  преимуществ по признакам государственно-национального  статуса субъектов Федерации;

     • законодательное утверждение бюджетной  асимметрии в соответствии с программами  региональной экономической и социальной политики с использованием критериев "бедных" и "богатых" регионов и других утвержденных Федеральным Собранием группировок и критериев.

     Эти направления, являясь чрезвычайно  важным аспектом реформирования всей бюджетной системы, затрагивают в основном лишь внутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рациональных "внешних" бюджетных отношений, то есть отношений бюджета с конечными объектами государственного бюджетного регулирования - с населением и предприятиями. Следовательно, возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и, конечно, оптимизации доходных поступлений. Эта проблема выражается в Российской Федерации, как, впрочем, и во многих развитых государствах, в необходимости сбалансированности бюджета: в проблеме управления бюджетным дефицитом и государственным долгом, рационального использования средств профицита (стабилизационного фонда). 

      4.2  Основные направления  бюджетной реформы 

     Последнее десятилетие на бюджетный процесс и бюджетную политику действуют разнонаправленные факторы.

     Можно выделить три этапа бюджетного реформирования. Первый – 1995-1998 гг. (до дефолта), второй – 1999-2000 гг. – последствия дефолта  и третий – 2001-2005 гг. – период стабилизации. Первые два этапа характеризовались кризисной ситуацией как в экономике, так и в бюджетном процессе.

     Основные  причины бюджетного кризиса заключались  в значительном снижении доли доходов  бюджета из-за сокращения валового внутреннего продукта (ВВП) и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета, их частого нецелевого использования, промедления с давно назревшими реформами в сфере бюджетного финансирования. Финансовая стабилизация была связана с ростом ВВП, снижением инфляции, увеличением дохода бюджета (в большей части из-за высоких цен на нефть). Все это создало предпосылки формирования профицитного бюджета.

     Однако  необходимость бюджетных реформ не отпала. Оздоровление государственного бюджета необходимо проводить по трем основным направлениям:

     • увеличение его доходной базы;

     • реструктуризация расходной части  бюджета;

     • совершенствование бюджетных процедур в области ценных бумаг;

       • реформирование межбюджетных  отношений. 
 
 

     4.3 Увеличение доходной  базы бюджета 

     Возможности наращивания доходов бюджета  за счет увеличения номинального налогового бремени в настоящее время исчерпаны. Поэтому основной прирост доходов бюджета можно получить только за счет значительного сокращения налоговых льгот и совершенствования бюджетных процедур, а также за счет повышения собираемости таможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя, усиления значимости в доходах бюджета налогов с физических лиц. При этом основным приоритетом налоговой реформы становится не только увеличение доходов бюджета, но и обеспечение предпринимательской и деловой активности для оживления производства. Для дальнейшей стабилизации бюджета очень важна серьезная налоговая реформа, включающая:

     • совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговым законам большей прозрачности, расширения базы налогообложения, снижения налоговых ставок, обеспечения нейтральности налогов по отношению к некоторым категориям налогоплательщиков;

     • пересмотр и отмену некоторых  налоговых льгот;

     • объединение налогов, имеющих одинаковую налоговую базу;

     • совершенствование норм и кодификацию  правил, регламентирующих деятельность налоговой администрации и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и  гражданского законодательств;

     • установление жесткого оперативного контроля за соблюдением экономических операций, повышение ответственности граждан за уклонение от налогов.

     Необходимо  также четкое установление налогов  по различным уровням финансовой системы, прежде всего, введение и строгий контроль закрытого перечня региональных и местных налогов на федеральном уровне, определение общих принципов действия этих налогов и предельных значений их ставок.

     Для предотвращения утаивания доходов  от налогообложения налоговые органы должны иметь право в случае явного несоответствия между образом жизни налогоплательщика и его официально уплачиваемыми налогами применять метод определения величины подоходного налога по внешним признакам богатства.

     Важнейшее значение для стабилизации налоговой  и бюджетной системы страны имеет пересмотр и крупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль, подоходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, предприятиям общества инвалидов) отмена льгот может быть компенсирована прямыми ассигнованиями из бюджета.

     Необходимо  придать налоговому законодательству большую четкость и «прозрачность», не оставляющую места для неоднозначного толкования налоговых норм. В этих целях для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогообложения должны быть осуществлены меры по рационализации и упрощению бухучета, определению экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции.

     Борьба  с предоставлением незаконных льгот  и с ведением не отражаемой в бухгалтерском учете хозяйственной деятельности должна вестись через ужесточение контроля за движением наличных денег в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в «теневой» сектор, за зарубежными банковскими счетами юридических и физических лиц, за практикой осуществления расчетов за реализованную продукцию через счета специально создаваемых структурных подразделений и «третьих лиц».

     Для решения проблемы недоимки по налогам  необходимо:

     • законодательно обеспечить преимущество налоговых платежей при установлении порядка списания средств со счета  предприятия-должника;

     • наладить работу по обращению взыскания  задолженности на имущество недоимщиков;

     • осуществлять процедуру банкротства  при наличии устойчивой задолженности по налогам;

     • установить ответственность собственников  и управляющих предприятий за неуплату налогов в бюджет;

     • отказаться от использования зачетных схем уплаты налогов в бюджет, вызывающих рост отсроченных недоимок;

     • наладить индивидуальную работу с крупными неплательщиками налогов путем установления налоговых постов, введения представителей налоговой администрации в аппарат управления; перевести счета крупных налогоплательщиков в ЦБ РФ и Федеральное Казначейство (ФК);

     • предусмотреть возможность оплаты налогов за счет средств, полученных от продажи пакетов акций предприятий-должников, в том числе за счет выпуска новых акций.

     Скорейшее введение в действие перечисленных  мер позволит существенно повысить собираемость налогов, соотнести налоговую систему с задачами достижения экономического роста. 
 
 

     4.4  Реструктуризация  бюджетных расходов 

     Бюджетная политика в области расходов в  ближайший период будет реализовываться  исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита. Благодаря стабилизационным процессам в экономике страны появилась возможность среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов и расходов. С 2003 года составляются прогнозы социально-экономического развития страны на 3 года.

     Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.

     Предстоит сокращение числа бюджетополучателей, так как наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета в настоящее время делает его трудноисполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, а остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.

     Большая ответственность за исполнение бюджета  возлагается на региональные власти и органы местного самоуправления. Кроме того, они наделены и большей самостоятельностью.

     В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными  и могут быть сокращены в будущем. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:

     • социальные расходы, доля которых возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также выделяются приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;

     • военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Среди военных расходов приоритетны расходы на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительные затраты потребуются на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной реформы;

     • расходы на обеспечение государственной безопасности, борьбы с терроризмом, чрезвычайными случаями;

     • расходы на реструктуризацию угольной отрасли с целью ликвидации убыточных шахт и разработку мероприятий по социальной защите шахтеров. 

     4. 5 Реформирование  межбюджетных 

     отношений 

     Современное состояние межбюджетных отношений  требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов. Нарастает зависимость регионов от помощи федерального бюджета.

     В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорение социально-экономических реформ.

     Намечается  повысить финансовую самостоятельность  бюджетов субъектов РФ. При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам РФ расходов, вызванных принятыми решениями на федеральном уровне.