Сущность, цели и задачи финансовой политики, теоретические основы ее разработки

Бюджетная политика Российской Федерации основывается на Бюджетном кодексе, других законодательных актах, определяющих форму бюджетного устройства страны и регламентирующих весь бюджетный процесс. Собственно бюджетная политика выражается в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в фермах и методах управления государственным долгом. От характера решения этих вопросов зависит социально-экономическая направленность бюджетной политики, тип построения модели бюджетного федерализма в государствах с федеративным устройством.

При функционировании государственных финансов возникают два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государственных структур и использования средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов находит свое выражение в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов.

В составе централизованных государственных доходов основное место занимают доходы бюджета, за счет которых обеспечивается решение экономических и социальных задач развития общества. Помимо их к централизованным государственным доходам относятся ресурсы государственных внебюджетных фондов - социального страхования, пенсионного, фонда занятости населения и др.

Состав государственных доходов в значительной мере обусловлен методами, с помощью которых государство аккумулирует необходимые ему денежные средства. В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации государственных доходов являются налоги (в разных их формах), займы и эмиссии.

Центральное место в системе государственных доходов занимают налоги. Они являются универсальной и вместе с тем исходной категорией, выражающей основные свойства финансов, функционирующих в развитой экономической системе рыночного типа. Именно в условиях функционирования рыночной экономики налоговая форма становится преобладающей в общей системе финансовых взаимосвязей. Налоги имеют фискальное, экономическое и социальное значение.

Вторым по фискальному значению доходом являются государственные займы. Они используются не только для покрытия бюджетного дефицита, но и для обеспечения различных капитальных затрат, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики. Существенно возрастает значение займов в периоды кризисного состояния экономики, когда усиливается финансовая напряженность разных звеньев финансовой системы.

Третьим методом мобилизации государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. И бумажно-денежная, и кредитная эмиссии, если они обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике.

Совокупность всех видов государственных доходов, формируемых разными методами, их взаимоувязанное применение составляют систему государственных доходов, которая призвана решать фискальные и экономические задачи - стимулировать рост производства и повышение его эффективности, влиять на размещение производительных сил по территории страны, содействовать ускорению научно-технического прогресса.

Государственные расходы - это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства. Основными целевыми направлениями государственных расходов в коммерческой сфере деятельности являются капитальные вложения и финансирование оборотных средств, в некоммерческой - заработная плата, затраты на текущее содержание, капитальные вложения и т.п.

Организационное построение данной системы базируется на целевом направлении средств, безвозвратности расходования государственных ресурсов, соблюдении режима экономии.

Специфика государственных расходов состоит в обеспечении потребностей государственной сферы деятельности. Государственные расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности общества в области развития экономики и социальной сферы, осуществления государственного управления и укрепления обороноспособности страны.

Концепции Бюджетной политики государства

В экономической теории известно несколько концепций бюджетной политики государства.

Первая концепция - ежегодно балансируемый бюджет. До "Великой депрессии" (экономический кризис 1929-33 г.г.) ежегоднобалансируемый бюджет считался желанной целью фискальной политики капиталистических стран. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что ежегоднобалансируемый бюджет в основном исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Подобное регулирование бюджета на самом деле углубляет колебания экономического цикла. Предположим, что в стране начался экономический кризис. Производство стало резко сокращаться, упала прибыль. Соответственно сократились налоги. Доходная часть бюджета уменьшилась. Чтобы сбaлaнcиpoвaть доходы бюджета с расходами правительство должно: либо увеличить ставки налога, либо снизить государственные расходы, либо использовать то и другое. Но названные меры уменьшат количество денег в обращении, что приведет к сокращению совокупного спроса. Как результат: спад производства и безработица не снизятся, а, наоборот, возрастут.

Рассмотрим другую сторону этого вопроса - экономика находится в период подъема и роста инфляции. В этих условиях увеличиваются денежные доходы, автоматически растут налоговые поступления. Доходная часть государственного бюджета разбухает. Для того, чтобы сбалансировать бюджет, правительство должно либо снизить ставки налога, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать то и другое. В результате данных мер количество денег в обращении увеличится. Инфляция не снизится, а, наоборот, возрастет. Основной вывод: ежегоднобалансируемый бюджет не является экономически нейтральным, а такая политика является не антициклической, а, наоборот, проциклической.(13)

Вторая концепция бюджетной политики базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при реализации данной концепции, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появившийся в период спада дефицит бюджета и, соответственно, государственный долг в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета. 

Третья концепция ориентируется на идею так называемых «функциональных финансов». В соответствии с этой концепцией, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым профицитом, так и устойчивым дефицитом бюджета. Иными словами, стабильность и устойчивое развитие экономики является первоочередной задачей, а сбалансированность, бюджета является в данной концепции второстепенной проблемой. (5)

2.2 Налоговая (фискальная) политика

 

Важнейшей частью финансовой политики является налоговая (фискальная) политика, которая предполагает использование возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для регулирования уровня деловой активности, решения различных социальных задач.

Основными рычагами фискальной политики государства являются изменения налоговых ставок, базы налогообложения, видов налогов, их количества и размеров государственных расходов или их направлений в соответствии с конкретными целями общества.

Мировой практикой выработаны определенные принципы и подходы к построению налоговой системы, выявлены негативные последствия введения определенных налогов, систем налогообложения. К основным принципам построения налоговых систем в странах Запада относят:

горизонтальное и вертикальное равенство;

нейтральность налогов;

удобство взимания налогов для правительства;

минимальный дестимулирующий эффект от введения того или иного налога;

трудность уклонения от уплаты налога.

Кроме того, мировой практикой доказано, что:

налоговая система должна быть открытой; увеличение числа налогов, объектов обложения приводит к повышению расходов по сбору налогов, к росту недоимок и штрафов;

основой налоговой базы должны выступать прямые налоги (на доходы, имущество);

превалирование косвенной системы налогообложения приводит к увеличению налогового бремени основной массы населения с низким уровнем доходов, что предопределяется относительно одинаковым уровнем потребления при разных уровнях доходов;

косвенные налоги целесообразно вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, а также на предметы роскоши и т.п.;

высокие налоги приводят к утечке капитала;

в кризисные для экономики периоды необходимо уменьшать бремя налоговой нагрузки, что способствует мобилизации внутреннего инвестиционного потенциала.(11)

Концепции Фискальной политики

В экономической теории существуют различные точки зрения на методы проведения фискальной политики государства.

Сторонники кейнсианского направления традиционно ориентируются на создание эффективного совокупного спроса как стимула экономического развития. Поэтому они рассматривают сокращение налогов как основной фактор роста совокупного спроса и, соответственно, роста реального объема производства. Одновременно в краткосрочном периоде происходит сокращение поступлений в бюджет, следствием чего является образование или увеличение бюджетного дефицита.

Сторонники теории «экономики предложения» рассматривают уменьшение налоговых ставок как фактор увеличения совокупного предложения. Они считают, что уменьшение налогового бремени приводит к росту доходов: 1) населения, а следовательно, к росту сбережений, 2) бизнеса, а следовательно, к увеличению прибыльности инвестиций. Таким образом, сокращение налогов вызывает рост национального производства и дохода, что, в свою очередь, не только не уменьшает налоговые поступления в бюджет и не вызывает бюджетного дефицита, но при более низких ставках налогов обеспечивает рост налоговых поступлений в бюджет за счет расширения налоговой базы.

Рассмотрим более подробно традиционный (кейнсианский) подход к макроэкономическим последствиям фискальной политики.

Фискальная политика складывается из так называемой «дискреционной фискальной политики» и политики автоматических стабилизаторов.

Под «дискреционной фискальной политикой» понимается сознательное регулирование государством уровня налогообложения и государственных расходов с целью воздействия на реальный объем национального производства, занятость, инфляцию. Таким образом, влияние государственных расходов на национальную экономику осуществляется через совокупный спрос. При увеличении государственных расходов на закупку товаров и услуг соответственно возрастает величина совокупных расходов на рынке, стимулируя тем самым совокупный спрос и рост объема национального производства, валового национального продукта. Сокращение государственных расходов влечет за собой, следовательно, сокращение валового национального продукта. В свою очередь, введение дополнительных налогов или увеличение ставок уже существующих приводит к уменьшению располагаемого дохода (дохода после уплаты налогов) налогоплательщиков, что отражается на всей сумме совокупных расходов (они уменьшаются).

В зависимости от состояния экономики различают три вида фискальной политики государства: политика экономического роста (стимулирующая), политика стабилизации и политика ограничения деловой активности (сдерживающая).

Под первой, то есть политикой экономического роста понимают систему финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Данная стимулирующая финансовая политика включает:

- рост государственных расходов;

- снижение налогового бремени.

Если же правительство пытается удержать объем выпуска продукции на его типичном для рассматриваемой страны уровне и поддержать стабильность цен, то считается, что государством проводится политика стабилизации. При этом было бы неверно считать, что политика стабилизации подменяет стимулирующую и сдерживающую финансовую политику в их стремлении к выравниванию экономической ситуации в государстве, так как между данными понятиями существуют серьезные различия. Например, политика экономического роста может проводиться государством и в период, когда свойственный стране объем производства уже превышен и производство стремится к его потенциальному уровню, в то время как стабилизационная политика таких целей преследовать не имеет права.

В свою очередь политика ограничения деловой активности (сдерживания), напротив, направлена на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежания кризиса перепроизводства, и инфляции возникающей вместе с избыточным спросом.

Сдерживающая политика подразумевает:

- уменьшение правительственных расходов;

- увеличение налогов.

Иначе говоря, финансовая политика должна ориентироваться на положительное сальдо правительственного бюджета, если перед экономикой стоит задача контроля над инфляцией.

В русле проводимой фискальной политики государства есть вторая, составляющая - автоматическая фискальная политика, или политика автоматических («встроенных») стабилизаторов. Под «автоматическими» или «встроенными», стабилизаторами, понимается экономический механизм, который автоматически (без вмешательства государства) реагирует на изменение экономической ситуации.

К основным встроенным стабилизаторам относится, во-первых, изменение налоговых поступлений в различные периоды экономического цикла. Сумма налогов»зависит от величины доходов. Поэтому в период быстрого роста ВНП (в период подъема) налоговые поступления автоматически возрастают (при прогрессивной ставке налогообложения, а также за счет расширения налогооблагаемой базы), что обеспечивает снижение покупательной способности населения и сдерживание экономического роста. И, наоборот, в период экономического спада сумма изъятия доходов уменьшается, т.е. происходит постепенное увеличение покупательной способности, что формирует эффективный спрос и сдерживает спад. Иными словами, прогрессивное налогообложение в период инфляционного роста приводит к потере покупательной способности, и наоборот, в период замедления экономического - роста обеспечивает минимальную потерю покупательной способности. И первое, и второе желательно с точки зрения экономической стабильности.