Содержание и значение финансовой политики

Являлась ли такая  финансовая политика эффективной? Соответствовала  ли она своим целям? Каковы ее перспективы? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо рассмотреть ее текущие итоги, а  также проанализировать условия  ее проведения и связанные с ними риски. 

1.3.1 ИТОГИ ПОСЛЕКРИЗИСНОЙ  ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ 
 

Формальные итоги  послекризисной финансовой политики заключаются в снижении инфляции до уровня менее 3% в месяц, стабилизации реального обменного курса, а также оживлении промышленного производства. После периода относительно мягкой бюджетной и денежно-кредитной политики до начала 1999 года, направленной на погашение кредиторской задолженности бюджета и обеспечение дополнительной ликвидности банковского сектора, Правительство и

Банк России переключились  на более жесткую политику: первичный  профицит бюджета превысил за первые четыре месяца 1% ВВП, кредитование банковского  сектора было ограничено с одновременным  повышением резервных требований по существенной части депозитов кроме  рублевых вкладов населения, а спрос  на валюту ограничивался, в основном, административными мерами.

Достигнутый Правительством первичный профицит бюджета[1] приобрел относительно устойчивый характер как  за счет повышения сбора налогов, так и за счет строго ограничения  расходов бюджетными назначениями. Тем  не менее ситуация, выглядящая стабильной на первый взгляд, оказывается более трудной при глубоком анализе. Во-первых, рост бюджетных доходов в апреле-мае связан, в значительной степени, в двумя группами факторов – сезонным перерасчетом годовых налоговых платежей и изменением правил распределения налогов между федеральным и региональным уровнями, а не с повышением собираемости налогов. Во-вторых, повышению доходов способствует введение новых налогов – экспортных пошлин. К сожалению, указанных факторов будет недостаточно для достижения целевых показателей, намеченных Правительством.

Потребуется как  принятие и применение внесенных  в Думу налоговых законопроектов (или эквивалентных мер), так и  реальное повышение собираемости налогов, в особенности, с естественных монополий.

Проблема сбора  налогов очень тесно связана  с двумя другими экономическими явлениями – масштабом использования  в экономике денежных суррогатов и бартера, а также оттоком  капитала. Здесь также складывается противоречивая картина. С одной  стороны, согласно статистическим оценкам  доля бартерных расчетов в промышленности снизилась с 54% до 46%, что свидетельствует  о несомненном повышении спроса на деньги, удовлетворенного повышением ликвидности в виде некоторого ускорения  роста денежного предложения  в конце

1998 года и в  марте-апреле 1999 года. Это согласуется  и с небольшим ростом собираемости  налогов. С другой стороны,  оценки платежного баланса за  первые месяцы года показывают  сохранение оттока капитала на  высоком уровне (лишь немногим  ниже показателей 1998 года). Можно  констатировать, что административные  меры Банка России лишь предотвратили  еще больший отток капитала, не  решив эту проблему в фундаментальном  смысле.

Несмотря на значительное усиление казначейского контроля за процессом исполнения бюджета, региональные и ведомственные интересы продолжают оказывать давление на расходную часть бюджета. Непроцентные расходы бюджета превысили за январь-апрель расходы за аналогичный период 1998 года, прежде всего, за счет полного исполнения текущих обязательств и частичного погашения задолженности в социальной сфере. В то же время наблюдалось стабильное недовыполнение бюджетных проектировок расходов в прочих областях.

В начале 1999 года Правительство  в целом завершило процесс  реструктуризации государственного внутреннего  долга, хотя и оставив нерешенными  некоторые специфические проблемы, а также было последовательным в  начале переговорного процесса относительно реструктуризации советской части  государственного внешнего долга. Большая  часть расходов на обслуживание и  погашение государственного долга  была осуществлена за счет рублевых и  валютных кредитов Банка России, что  являлось одним из определяющих факторов при проведении денежно-кредитной  и валютной политики.

Рост денежной базы лишь на 8% при инфляции около 20% свидетельствовал о существенном ужесточении кредитно-денежной политики в первые 4 месяца года.

Тем не менее, накопленный  осенью и в начале второго квартала инфляционный потенциал еще не исчерпал себя. Это подтверждает и опережающий  – впервые за несколько лет  – рост цен производителей по сравнению  с потребительскими ценами. Банку  России удалось выйти на рост реального  предложения денег в марте-мае, что было бы хорошим аргументом в  пользу повышения спроса на рубли, если бы не наличие потенциального –  он может и не реализоваться - контраргумента. Банки и предприятия не спешат тратить деньги, вкладывая средства на корреспондентские счета и  депозиты под отрицательные реальные процентные ставки. Это означает, что  главным мотивом для них является не долгосрочное сбережение и даже не сбережение под покупку товаров  и услуг, а сбережение ликвидности, которую можно будет оперативно использовать для спекулятивных  операций или вывода капитала из страны. Банк России ограничивал этот процесс  за счет относительно жесткого административного  регулирования, но «избыточная» ликвидность  постоянно росла, подпитываясь за счет покупок ЦБР валюты на рынке для  поддержки обслуживания государственного внешнего долга.

Как результат финансирование дефицита платежного баланса, продолжающего оставаться высоким из-за значительного оттока капитала и высоких платежей по государственному и частному внешнему долгу произошло не только за счет утилизации резко возросшего после девальвации и роста мировых товарных цен профицита торгового баланса, но и за счет некоторого снижения резервов. При этом прочие источники – прямые и портфельные иностранные инвестиции – практически отсутствовали.

В банковской сфере  к середине 1999 года произошла еще  большая поляризация относительно устойчивых банков и тех, которые  продолжают находиться в предбанкротном состоянии. Банк России и Правительство в целом завершили подготовку к реструктуризации банковской системы, создав АРКО и выделив ему первоначальный – хотя и сильно ограниченный – капитал, разработав необходимые нормативные акты, а также способствовав проведению Всемирным банком диагностического обследования 18 банков, входящих в состав наиболее крупных. Однако, для эффективного начала процесса реструктуризации потребуется принятие дополнительных законодательных актов.

Из вышесказанного следует однозначный вывод, что  как бюджетная, так и валютная устойчивость является функцией не самой  финансовой политики, а глубоких структурных  реформ, в первую очередь, налоговой. 

1.3.2 ПЕРСПЕКТИВЫ ФИНАНСОВОЙ  ПОЛИТИКИ: ОСНОВНЫЕ СЦЕНАРИИ 
 

Несмотря на достижение относительной макроэкономической стабильности, продолжает существовать целый ряд сценариев развития событий соответственно возможной  материализации самых различных  рисков: 

- поворота в положительной  динамике мировых товарных цен; 

- невозможности получения  финансовой поддержки со стороны  международных финансовых организаций  (МФО); 

- откладывания реструктуризации  банковской системы; 

- отрицательного  воздействия политической неопределенности; 

- возможного роста  социальной напряженности.

В базовом (официальном) сценарии, определяемом как относительно благоприятный – стабильные мировые  товарные цены, получение (возможно, с  задержкой) финансовой поддержки от МФО, политическая стабильность (!) и  отсутствие роста социальной напряженности, Правительство и Банк России смогут, по нашим оценкам, поддерживать финансовую устойчивость в краткосрочном плане: Закон о бюджете будет выполнен, реальный обменный курс практически  не изменится, инфляция стабилизируется  на уровне не более 2% в месяц, падение  реальных доходов прекратится, а  производство стабилизируется на достигнутом  уровне. В пользу этих выводов говорят  как некоторый рост доходов бюджета  в последнее время, так и потенциальная  устойчивость платежного баланса. Кроме  того, Правительство будет иметь  возможность провести переговоры о  реструктуризации государственного внешнего долга, которая даст финансовую передышку  как минимум еще на один год. Базовый  сценарий предполагает, что ни политическая неопределенность, ни социальная напряженность ни приведут к падению налоговой дисциплины или росту бюджетных доходов соответственно, а также к откладыванию реструктуризации банковской системы и реализации запланированных мер структурной политики.

Относительно неблагоприятный, бесперспективный сценарий предполагает новое падение цен на мировых  товарных рынках, отсутствие не только финансовой, но и политической поддержки  со стороны МФО, серьезную политическую нестабильность в преддверие выборов, а также рост социальной напряженности.

По нашим оценкам, в таком сценарии после относительной  стабильности в летние месяцы, поддерживаемой напряженным использованием всех ресурсов

Правительства и  Банка России, осенью начнется повышение  инфляции, которая может достигнуть 7-10% в месяц к концу года, дальнейшая девальвация рубля и падение  импорта, стагнация (несмотря на это) отечественного производства, дестабилизация бюджетной ситуации как следствие падения налоговой дисциплины и дополнительной (по сравнению с бюджетной программой) индексации расходов, а также новые долговые проблемы, вызванные невозможностью завершить переговоры с кредиторами. В этом сценарии, по всей видимости, будет отложена реализация наиболее существенных структурных реформ, направленных, прежде всего, на развитие конкуренции на товарных рынках за счет повышения финансовой открытости и дисциплины. Этот сценарий базируется не на политических предположениях о последствиях материализации рисков, а на основательных расчетах динамики бюджетного дефицита, платежного баланса и результирующей денежно-кредитной и валютной политики.

Остается еще достаточно широкое поле альтернативных сценариев  развития событий. Перспективы финансовой политики будут зависеть не только от воли

Правительства и  Банка России, но и от ряда внешних  и внутренних экономических и  политических факторов. В любом случае, контролируя текущую финансовую ситуацию, необходимо сознавать, что  для обеспечения основных целей  экономической политики – устойчивого  роста экономики и соответственно благосостояния – необходимо проведение глубоких экономических преобразований, ни коим образом не связанных с восстановлением социалистических методов перераспределения финансовых ресурсов. 

1.3.3 РЕГИОНЫ И ФИНАНСОВАЯ  ПОЛИТИКА

Бюджетно-финансовый аспект федеративных отношений не сводится в настоящее время только к  проблеме распределения между Федерацией и ее субъектами доходной базы и  соответствующему закреплению расходов. Для будущего

Федерации в равной мере значимо построение единой эластичной бюджетно- финансовой системы и проблема обеспечения соответствия прав, обязанностей и ответственности Федерации и ее субъектов в финансовой сфере. 
 

Институт экономики  РАН полагает, что сегодня на уровне РФ в целом кардинальная реформа  налоговой системы нецелесообразна. Основной становится стабильность налоговых  условий для всех субъектов Федерации  и субъектов хозяйствования. В  области косвенного обложения целесообразно  сохранить НДС как универсальный  источник поступлений в бюджетную  систему, отказавшись от дальнейшего  усложнения механизма его уплаты. В области прямого обложения возможно расширение объема льгот инвестиционного характера по налогу на прибыль в первую очередь за счет введения льгот общенационального характера по прямым и портфельным инвестициям в сторонние предприятия (в пределах уже оформленной системы приоритетов), а также расширение прав субъектов

Федерации в части  предоставления дополнительных льгот  по федеральным налогам. 
 

В области политики расходов федерального бюджета необходимо соблюдать весьма жесткие рамки (определенный `коридор`) бюджетно-финансовых возможностей. Параметры этого `коридора` определяются не только фактическими темпами инфляции и масштабами спада  производства, но и соответствием  доходной базы федерального бюджета  достаточному минимуму функций государства. 
 

В финансировании дефицита и обслуживании государственного внутреннего  долга в долгосрочном плане крайне необходима переориентация. Финансирование дефицита государственного бюджета  следует перенести с кредитов Центрального банка (ЦБ) на различные  формы заимствования через рынок  ценных бумаг.

Сегодня невозможно профинансировать дефицит бюджета  в форме облигаций.

Поэтому сохранение кредитов ЦБ как главного основного  источника покрытия дефицита предполагает постепенный переход на кредитование бюджета под основную ставку рефинансирования, применяемую ЦБ для прочих заемщиков.

Требуется также  обеспечить обслуживание государственного внутреннего долга на уровне реальных рыночных характеристик. Это, во-первых, расширит возможности заимствования, а во-вторых, позволит несколько  улучшить контроль за эмиссией. 
 

Действующая практика перенесения дефицита консолидированного бюджета на уровень федерального бюджета объективно ведет к общему ухудшению условий финансирования в масштабах страны, поскольку  возможности региональных и локальных  финансовых рынков в этом случае полностью  игнорируются. Результат

- нерациональное  использование финансовых ресурсов  в общенациональных масштабах.