Региональные финансы

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов -- представляют собой  часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в  действующие или вновь создаваемые  юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы  на проведение капитального ремонта  и иные расходы, связанные с расширенным  воспроизводством, расходы, при осуществлении  которых создается или увеличивается  имущество, находящееся в собственности  субъекта Федерации. В составе капитальных  расходов бюджетов может формироваться  бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов  регионального управления, бюджетных  учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики  в форме дотаций, субсидий и субвенций  на текущее функционирование, а также  другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Текущие расходы регионального  бюджета не могут превышать объем  доходов регионального бюджета.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации  предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер (расходов по федеральным целевым  программам, капитальным расходам, расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и др. целевых расходов). Порядок их предоставления и расчет определяются специальным федеральным  законом либо бюджетом на очередной  финансовый год.

2.3 Проблемы взаимоотношений  региональных и местных бюджетов

В процессе составления  и исполнения бюджетов между ними возникает система взаимоотношений  в виде определенных потоков финансовых средств. Это касается и сферы  взаимодействия местных бюджетов и  бюджетов субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным  законом «О финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения  местных бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитывающей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муниципальных  образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых  органами государственной власти регионального  и федерального уровня; повышения  заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных отношений.

К средствам межбюджетного  регулирования, затрагивающим формирование местных бюджетов, относятся: нормативы  отчислений от регулирующих доходов; дотации  и субвенции; средства, выделенные из фонда финансовой поддержки; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Принципиально важно  следующее закрепленное в законе положение: если в результате успешной финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти в текущем  финансовом году произошло увеличение собственных доходов местных  бюджетов, то это не может служить  основанием для уменьшения на будущий  год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также  доли средств, выделяемой данной территории из регионального Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Этот Фонд -- необходимый инструмент межбюджетного регулирования в  пределах каждого субъекта Федерации.

ФФПМО формируется  за счет отчислений из федеральных  и региональных налогов, поступающих  в бюджет субъекта Федерации. Фиксированная  формула, с помощью которой осуществляется межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать следующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения, площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономические особенности данной территории в пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать  решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким  образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая  работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также  по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых  мер экономии. Когда круг территорий, нуждающихся в финансовой поддержке  из бюджета региона, объективно определен, возникает вопрос о методике распределения  средств ФФПМО между территориями -- его получателями.

Опыт показывает, что  единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные  подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных  решений, соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных  субъектов Федерации: региона-донора -- Липецкой области и дотационного региона -- Рязанской области.

В Липецкой области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись дотационными, 2 -- самодостаточными, 2 --донорами.

Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные  расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения  в федеральном налоговом и  бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению  налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных  полномочий территории. Если в целом  область -- донор, то на внутрирегиональном уровне явно наблюдаются недостаточные темпы развития собственной налоговой базы местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перечисления из областного бюджета достигают 80%. Финансовая помощь муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает четверти всех расходов

Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;

устанавливаются доли отчислений от федеральных и региональных налогов, оставляемых на местах;

после этого отдельным  районам в случае нехватки средств 
выделяются субвенции;

если и после  этого у кого-то не хватает доходов  на покрытие 
минимальных потребностей -- выделяются дотации;

в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового регулирования подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального  размера средств бюджетов муниципальных  образований. 
Расчет ведется методом так называемого прямого счета:

а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и  ремонту жилья, коммунальных услуг  в домах муниципального и общественного  фонда составляет 50%.

б) нормы расходов на питание.

в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств по учреждениям здравоохранения  районов.

Таким образом, с учетом численности соответствующих категорий  населения -- потребителей бюджетных  услуг прямым счетом устанавливается  минимальная величина бюджета муниципального образования.

2. Доли некоторых  федеральных и ряд региональных  налогов 
в 2002 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:

а) доли федеральных  налогов, закрепленных за бюджетами  районов и городов на постоянной основе;

б) дополнительные отчисления.

В результате практически  все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных  бюджетов в целом) остались в бюджетах муниципальных образований.

3. Однако и после  этого в большинстве районов  (в 16) средств не 
хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде 
субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств массовой информации.

4. Помимо этого, 8 муниципальным  образованиям было выделено еще  73 млн. руб. дотаций на бюджетное  выравнивание. Тем самым завершился  процесс построения непосредственных  межбюджетных взаимоотношений в  Липецкой области.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2003 г. на примере Рязанской  области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации.

Доходы местных  бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических  показателей в разрезе, как отдельных  муниципальных образований, так  и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых  поступлений.

При формировании расходов учитывались предстоящая индексация заработной платы работникам бюджетной  сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение размера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих  расходов был оставлен на уровне предшествующего 2002 года.

Порядок распределения  средств между областным и  местными бюджетами примерно такой  же, как и в Липецкой области. Проектируемые  на плановый год расходы местных  бюджетов сопоставлялись с оценкой  доходов. При превышении расходов над  доходами муниципальному образованию  выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности  предоставлялась соответствующая  компенсирующая дотация. При этом объем  ресурсов, распределяемых в соответствии с проектом бюджета области между  местными бюджетами, включал все  средства бюджетного регулирования (не только дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов).

Принципиальное отличие  Липецкой области состоит в том, что практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям зависит в данном регионе от поступления  финансовой помощи из федерального бюджета. Дело в том, что если из Липецкой области в 2002 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов  и сборов, то из Рязанской -- около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения  внутри Рязанской области не являются свободными, они лишь продолжение  аналогичных отношений между  вышестоящими уровнями власти. Как  там договорятся, так внизу и  получится.

Другими словами, в  вопросе межбюджетных отношений  всех уровней Рязанская область  полностью лишена самостоятельности. Тем не менее и здесь стараются  максимально оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных  бюджетов.

Практически по всем федеральным налогам фактические  доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в  РФ».

Фонд финансовой поддержки  муниципальных образований на 2003 г. в областном бюджете Рязанской  области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.

Некоторые регионы  пытаются найти другие подходы в  системе межбюджетных отношений  рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена система  нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности для определения  расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах учтены социальные нормы  жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются  льготы по оплате), социальные нормы  обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования  и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы  бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В  дальнейшем все эти нормы и  нормативы индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета  области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.

Есть еще один важнейший  аспект проблемы: практика региональной финансовой политики показывает невозможность  эффективно управлять финансами  региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального  механизма их распределения и  использования. Основная задача в области  стабилизации региональных финансов -- постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения  производителей и растущую наполняемость  бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.