Проект бюджета муниципального образования

      В странах континентального типа местного самоуправления запрещенные полномочия означают полномочия, прямо запрещенные  законодательством к осуществлению  муниципальными образованиями и  закрепленные за государственной властью и другими муниципальными образованиями. Их реализация и финансирование означают, что муниципальные образования в лице соответствующих органов нарушают законодательство, в том числе “вторгаясь” в компетенцию органов государственной власти или других органов местного самоуправления, что также может повлечь за собой негативные правовые последствия для муниципальных образований. В Германии, в Земле Баден-Вюртемберг существуют категории гражданских сделок, осуществление которых требует разрешения вышестоящих органов власти земли. В случае, если такое разрешение не получено органами местного самоуправления, сделки признаются недействительными.

      По  нашему мнению, целью рассмотренной  теории обязательных, факультативных и запрещенных полномочий муниципальных  образований является решение вопроса о том, какие права в составе полномочий муниципальных образований являются одновременно обязанностями муниципальных образований, императивно установленными государственной властью в законодательных актах. Также с помощью данной теории можно определить, какие права являются классическими возможностями территориальных коллективов и могут не осуществляться, если органы местного самоуправления или местное население непосредственно принимают соответствующее решение.

      На  основе рассмотренных теорий можно сделать вывод о том, что обязательные полномочия в зарубежной доктрине представляют собой неразрывное единство прав и обязанностей муниципальных образований. Муниципальные образования обязаны реализовывать определенные законодательством полномочия — решать определенные вопросы местного значения и порученные государственные полномочия. Для их реализации муниципальные образования наделяются соответствующими полномочиями, которые осуществляются местным населением непосредственно и органами местного самоуправления. Составной частью обязательных полномочий являются запрещенные. Они представляют собой обязанность муниципальных образований не осуществлять определенные законодательством полномочия.

      Факультативные  полномочия представляют собой совокупность правомочий муниципальных образований, реализация которых зависит исключительно от воли населения и органов местного самоуправления. Как отмечает Г. В. Барабашев, “компетенция и реальное содержание деятельности муниципальных органов не идентичны”.

      Указав  основные положения зарубежной доктрины местного самоуправления, относящиеся  к определению полномочий муниципальных  образований, следует рассмотреть  финансовые полномочия в рамках данной теории. Для выяснения места и  характера финансовых полномочий необходимо ответить на вопрос, к какой категории полномочий они относятся.

      Финансовые  полномочия как совокупность прав и  обязанностей муниципальных образований  в области местных финансов обеспечивают возможность органов местного самоуправления осуществлять финансовую деятельность. Деятельность по аккумуляции, распределению и использованию денежных средств, в первую очередь, следует обозначить как обеспечительную по отношению к решению вопросов непосредственного жизнеобеспечения местного населения — вопросов местного значения. Следует отметить, что в составе полномочий муниципальных образований необходимо выделять полномочия по самоорганизации и полномочия по непосредственному жизнеобеспечению местного коллектива.

      Полномочия  по самоорганизации, к которым относятся и финансовые полномочия, направлены на самообеспечение, внутреннюю организацию и поддержание жизнедеятельности местного самоуправления как самостоятельной системы. Вследствие своей природы они являются неотъемлемыми для любой самостоятельной социальной системы. Иные полномочия направлены вовне самого механизма местного самоуправления, они функционально предназначены для решения вопросов оказания социальных услуг населению муниципального образования — по образованию, здравоохранению, благоустройству территории и др. Таким образом, финансовые полномочия обеспечивают реализацию указанных вопросов местного значения путем их финансирования.

      Основной  задачей финансовой деятельности является образование единого фонда денежных средств для финансового обеспечения решения вопросов местного значения. Следовательно, основой финансовых полномочий являются бюджетные полномочия. Образование доходов и осуществление расходов путем создания единого фонда денежных средств является обязательной деятельностью для муниципалитетов, так как без финансирования вопросов местного значения их реализация, а значит и осуществление местного самоуправления невозможны. Подтверждением являются зарубежная законодательная практика и доктрина местного самоуправления.

      В странах англосаксонского типа местного самоуправления обязательность осуществления бюджетного процесса напрямую не устанавливается в законодательных актах. В законодательных актах, Хартиях муниципалитетов указанные полномочия фиксируются как правомочия по осуществлению бюджетного процесса. Тем не менее существуют ясные подтверждения обязательности данной деятельности.

      Во-первых, в этих странах существуют обязательные расходы, сформулированные в законодательстве на основе минимальных государственных  социальных стандартов. Обязательное осуществление расходов автоматически предполагает осуществление деятельности по получению доходов и направлению денежных средств на предусмотренные в законодательных актах расходы.

      Во-вторых, в муниципальной теории и судебной практике данных стран принято выделять государственно-властные (government powers) и корпоративные (corporate powers) полномочия. В соответствии с доктриной государственно-властные полномочия делегируются муниципалитетам штатами и являются обязанностями для органов местного самоуправления. В соответствии со своей государственной функцией муниципальные образования взимают местные налоги. Данная обязательная деятельность по формированию налоговых доходов, несомненно, является частью бюджетного процесса, который в указанной части также признается обязательным.

      В-третьих, обязательность бюджетного процесса обеспечивается финансовыми проверками деятельности муниципальных образований. В случае если муниципальные образования  не справляются со своими обязанностями (в нашем случае, например, не принимают решение о бюджете, не собирают доходы и не осуществляют расходы) то государственные органы оставляют за собой право взять исполнение данных полномочий на себя.

      В странах континентального типа местного самоуправления финансовые полномочия также представляют собой обязанности, реализация которых обеспечена правами. Подтверждением тому служит, во-первых, наличие обязательных расходов. Во Франции в соответствии с Кодексом законов об общинах одним из таких обязательных расходов является обслуживание муниципального долга — финансовое полномочие.

      Во-вторых, в данных странах существуют законодательные  положения, в соответствии с которыми в случае, если муниципальные образования  не формируют доходы и не осуществляют расходы, органы государственной власти могут применять меры воздействия. Например, во Франции меры ответственности в отношении органов местного самоуправления включают в себя приостановление деятельности, а в случае, если указанная мера не является действенной, применяется такой вид ответственности, как роспуск органа, отрешение от должности. Решение о применении указанных мер ответственности принимает Совет министров Франции по представлению комиссара Республики. Основанием для применения данного вида ответственности является “невозможность обеспечения управления” общиной. К таким относятся, к примеру, случаи серьезных расхождений между мэром и большинством представительного органа, в результате которого не проводятся заседания или члены представительного органа постоянно отказываются ставить на голосование вопрос о принятии акта о бюджете.

      В Италии непринятие решения о бюджете  также может повлечь за собой  роспуск представительного органа и отрешение от должности главы муниципального образования.

      Местные налоги, по общему правилу, взимаются  на основе законодательных актов государственной власти, однако органы местного самоуправления имеют право на установление ставок в пределах максимальной, а также налоговых льгот.

      Таким образом, финансовые полномочия по формированию единого фонда денежных средств и осуществление расходования средств являются обязанностью для муниципальных образований стран англосаксонского и континентального типов местного самоуправления, невыполнение которой может повлечь меры правовой ответственности. Однако совокупность финансовых полномочий обеспечивает реализацию не только непосредственно бюджетного процесса, но также конкретных видов финансовой деятельности — деятельность по образованию налоговых и неналоговых доходов, кредитную деятельность и другие формы образования единого фонда денежных средств. Необходимо отметить, что подобная деятельность может не являться чисто финансовой (например, участие в гражданском обороте муниципального образования формирует неналоговые доходы местного бюджета). В этом случае важным является факт осуществления данной деятельности для образования дохода бюджета: определение в акте о бюджете неналоговых источников доходов и размера планируемых доходов свидетельствует об обеспечительном характере такой деятельности.

      В отношении указанных видов деятельности следует отметить, что выбор способа формирования бюджетных средств по общему правилу зависит непосредственно от воли местного населения и органов местного самоуправления. Муниципальные образования имеют право, но не обязаны осуществлять кредитную деятельность, деятельность по активному участию в гражданском обороте и т. д. Это означает, что способы формирования доходов — прерогатива муниципальных образований. Данный вывод вытекает из принципа самостоятельного под собственную ответственность осуществления местного самоуправления, а следовательно, и финансовой деятельности, что закреплено в Европейской Хартии местного самоуправления.

      Рассмотренный характер финансовых полномочий муниципальных  образований за рубежом позволяет  сделать вывод о том, что финансовые полномочия представляют собой обязанность муниципальных образований формировать доходы и осуществлять расходы (финансировать реализацию вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий) с помощью единого фонда денежных средств — местного бюджета. Такая деятельность оформляется нормативным правовым актом, принимаемым представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, — решением о бюджете. В составе финансовых полномочий выделяются налоговые полномочия, которые, по общему правилу, являются обязанностями по взиманию местных налогов. Муниципальные образования наделяются правами в отношении отдельных элементов налогообложения — ставка в пределах, установленных законодательством, налоговые льготы и др. Остальные способы формирования доходов должны осуществляться постольку, поскольку необходимо наполнять местный бюджет доходами в виде денежных средств. Исходя их характера самоуправленческих отношений, выбор указанной политики остается исключительным правом самих муниципальных образований. 
 
 

1.1. Исходные данные для расчета муниципального образования