Проблемы формирования региональных бюджетов Российской Федерации

Существенную роль в развитии бюджетно-налоговых потенциалов регионов могут сыграть налоговые факторы, обеспечивающие стимулирование инвестиционных процессов, развитие экономики и ее отраслей. Система налогового регулирования выступает тем главным условием, без которого невозможно максимальное выявление и использование возможностей роста производства.

Смена парадигмы управления финансами региона определяет необходимость разработки новой концепции управления территориями в регионе, базирующейся на представлении региона как совокупности (общности) территориально-хозяйственных подсистем. В ее основе лежит главная целевая установка — удовлетворение потребностей каждого жителя региона и повышение качества его жизни, которая определяет новое содержание принципов, функций, методов и технологий регионального управления. Возрастающая необходимость в радикальном обновлении управления регионом обусловливается также быстрыми изменениями как внешней, так и внутренней среды региона¹⁹.

Исходя из сказанного можно утверждать, что оптимальным способом увеличения эффективности отечественной бюджетно-налоговой системы является увеличение степени ее децентрализации. Это, в свою очередь, должно достигаться в основном расширением полномочий субфедеральных властей в сфере налогового администрирования в сочетании с некоторыми шагами по перераспределению ряда доходных источников между бюджетами разных уровней.

Сегодня пока нельзя говорить об эффективном использовании  имеющегося налогового потенциала, прежде всего в силу достаточно развитого стремления многих налогоплательщиков уклониться от уплаты налогов, и не только за счет «теневых» оборотов, но и путем применения различных схем, начиная от расчетов через третьих лиц, вексельных и иных неденежных форм расчетов, расчетов через «проблемные» банки, проведения «фиктивных» экспортных операций и заканчивая перерегистрацией либо ликвидацией предприятий.

Развитию  налоговой базы региона должны способствовать действия региональной администрации по увеличению налоговых поступлений в региональный бюджет. Так, среди форм воздействия на региональную налоговую базу необходимо выделить фискальные, связанные с регулированием структуры и механизма взимания налогов в регионе, а также инвестиционные и инновационные, содействующие увеличению налоговых поступлений за счет развития производства в регионе, выпуска качественно новых товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью.

Для достижения целей региональной политики налогово-бюджетные  инструменты ее реализации должны быть направлены на решение следующих  задач:

- сокращение различий  в уровне бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов для реализации  ими собственных полномочий при  сохранении стимулов к интенсивному  социально-экономическому развитию;

- обеспечение необходимой  финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части роста доли налоговых поступлений в доходах территориальных бюджетов при сокращении налоговых льгот, устанавливаемых федеральным законодательством;

- расширение финансовых  стимулов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к улучшению основных показателей качества жизни населения, повышению обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой, проведению социально-экономических реформ;

- усиление ответственности  и подотчетности органов власти  субъектов Российской Федерации  за эффективность собственной  деятельности и конечные результаты  социально-экономического развития  субъектов Российской Федерации²⁰.

Сокращение различий в  уровне бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации должно в целом  реализовываться путем формирования и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. При этом необходимо предотвратить рост межрегиональной дифференциации путем установления минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по отношению к среднему по субъектам Российской Федерации аналогичному показателю.

Для этого необходимо совершенствование  методики распределения дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  в части установления предельных границ отставания соответствующих  субъектов Российской Федерации  по уровню бюджетной обеспеченности от среднего уровня по Российской Федерации.  
Одновременно с этим требуется переход к распределению на формализованной основе дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов, а также иных видов межбюджетных трансфертов, распределение которых на сегодняшний момент осуществляется без четких, утвержденных на долгосрочный период методик.  
Ключевое значение в среднесрочной перспективе также приобретает решение задачи обеспечения необходимой финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления²¹.

Это потребует внесения изменений  в законодательство о налогах  и сборах в части:

- упразднения установленных  на федеральном (и региональном) уровне льгот, а также изъятий  из объекта налогообложения по  земельному налогу и налогу  на имущество, включая сдаваемые  в аренду федеральные и региональные земельные участки, имущество государственных учреждений, земли обороны и безопасности, земли лесного фонда, что позволит повысить эффективность использования государственной собственности, вовлечь неиспользуемое имущество в хозяйственный оборот;

- совершенствования налогообложения  вертикально интегрированных компаний  с целью минимизации зависимости  территориальных бюджетов от  финансовой политики данных компаний  и препятствования использованию  схем «трансфертного ценообразования»  для минимизации фискальных обязательств, что позволит избежать резкого  изменения доходов бюджетов регионов  в связи с изменением места  уплаты налогов предприятиями; 

- зачисления работодателем  налога на доходы физических  лиц по месту жительства работающих  с целью совмещения места уплаты  налога и места получения соответствующих  бюджетных услуг; 

- скорейшего введения  налога на недвижимость с зачислением  основной части доходов по  этому налогу в бюджеты муниципальных  образований, установлением налоговых  ставок на региональном и местном  уровнях в пределах, определяемых  федеральным законом, наделением  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации  полномочиями по проведению кадастровой  оценки недвижимости;

- установления обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации по передаче муниципалитетам части налога на прибыль организаций (в том числе с возможностью распределения поступлений между муниципальными образованиями в соответствии с  подушевыми нормативами в качестве частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности);

- зачисления в местные  бюджеты единого налога при  применении упрощенной системы  налогообложения в целях повышения  заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса;

- отчуждения федерального  недвижимого имущества, в том  числе земельных участков, не  используемого для обеспечения  осуществления полномочий Российской  Федерации, с передачей полномочий  по распоряжению таким имуществом  органам исполнительной власти  субъектов Российской Федерации,  на территории которых оно  находится, в случае если на  соответствующие земельные участки  распространяется действие градостроительного  регламента и установлены условия  подключения к сетям инженерно-технического  обеспечения, с распределением  доходов от продажи имущества между региональными и местными бюджетами²².

Возникающие дополнительные расходы федерального бюджета, связанные  с уплатой земельного налога и  налога на имущество организаций  можно компенсировать в первую очередь  за счет сокращения наименее эффективных  видов финансовой помощи и повышения  концентрации межбюджетных трансфертов  на отдельных приоритетных направлениях.

Требует существенного развития и преобразования система финансовых стимулов органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления к улучшению основных показателей  качества жизни населения, повышению  обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой, проведению социально-экономических  реформ.

Основным инструментом, позволяющим  содействовать достижению конкретных целей и задач исходя из приоритетов  общефедеральной политики в различных  сферах, являются субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые являются «обусловленным трансфертом».

Существующий порядок  распределения и предоставления субсидий субъектам Российской Федерации  из федерального бюджета предполагает наличие более 80 видов субсидий, что ограничивает возможности консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития, а главное –  не ведет к сокращению сложившейся диспропорции в положении субъектов Российской Федерации по ключевым показателям уровня жизни населения, обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой.

В этой связи необходима реализация комплекса мер, направленных на повышение  результативности механизма предоставления субсидий и стимулирование органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации к достижению общественно значимых результатов  деятельности должны быть реализованы  следующие меры:  
Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета должно быть направлено на достижение общефедеральных целей, стоящих перед Правительством Российской Федерации в целом и перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Ключевое значение приобретает  определение в качестве условий  предоставления субсидий обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов  местного самоуправления) по проведению единой государственной политики и  преобразований в соответствующих  сферах государственного и муниципального управления, формализованных в нормативных  правовых актах Российской Федерации, в том числе утверждающих модельные  региональные программы в указанных  сферах (методические рекомендации к  их подготовке). При этом необходимо предусмотреть безусловное применение санкций за неисполнение таких обязательств и недостижение заданных показателей социально-экономического развития региона (объемов валового регионального продукта, частных инвестиций, уровня обеспеченности населения бюджетными услугами) в форме сокращения объемов субсидий или прекращения их предоставления бюджету субъекта Российской Федерации на срок до изменения его высшего должностного лица²³.

В практической плоскости  также необходимо:

- сократить количество  субсидий исходя из необходимости  объединения различных видов  субсидий с одинаковыми или  близкими целями предоставления, предоставив при этом субъектам  Российской Федерации право выбора  конкретных методов достижения  поставленных целей и задач  при расходовании предоставленных  средств; 

- определить главными  распорядителями средств федерального  бюджета по соответствующим субсидиям  федеральные органы исполнительной  власти, осуществляющие выработку  мер государственной политики  и нормативное правовое регулирование  в установленной сфере деятельности, отвечающие за достижение указанных  целей; 

- установить показатели  достижения указанных целей в  качестве критериев эффективности  предоставления соответствующих  субсидий;

- определить в нормативных  правовых актах Правительства  Российской Федерации единые  методологические подходы к условиям  предоставления субсидий;

- повысить самостоятельность  и ответственность федеральных  органов исполнительной власти, осуществляющих функции главных  распорядителей средств федерального  бюджета по соответствующим субсидиям,  а также органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации за целевое использование  субсидий.  
Интенсивное развитие должна получить система поощрений результативности деятельности и лучших практик органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления²⁴.

В числе ключевых составляющих этой системы поощрение в форме  награждения и предоставления грантов  органам государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечившим в течение установленного срока  наивысшие темпы роста показателей  социально-экономического развития регионов и снижение уровня финансовой зависимости  от федерального центра, а также  продемонстрировавшим на протяжении установленного срока наивысшие показатели эффективности  реализации проектов, софинансируемых за счет межбюджетных трансфертов. При этом поощрения должны быть персонифицированы – их применение подлежит ограничению сроком, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации осуществляет свои полномочия.

Наряду с усилением  финансовых стимулов необходимо совершенствование  административных процедур, расширяющих  ответственности и подотчетность  органов власти субъектов Российской Федерации за эффективность собственной  деятельности.