Проблемы бюджетной политики в настоящее время и пути решения

6. При формировании федерального бюджета на 2005 год приняты меры, направленные на реализацию ряда задач, поставленных в Бюджетном послании. Так, реализован ряд мер по расширению применения программно-целевого планирования бюджетных расходов, реформированию бюджетной классификации и бюджетного учета. Приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, касающиеся совершенствования межбюджетных отношений.

Не завершена работа по переходу к формированию федерального бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами. Цели и конечные результаты многих федеральных целевых программ не сформулированы в виде четких критериев и показателей социально-экономической эффективности, федеральные целевые программы не сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Не приняты изменения налогового законодательства, касающиеся налога на наследование и дарение, местного налога на недвижимость, земельного налога, налога на добавленную стоимость, совершенствования налогообложения добычи сырьевых ресурсов, налогового администрирования.

Законодательно не закреплены объемы государственных гарантий в сфере здравоохранения. Не разработаны законодательные акты, обеспечивающие приватизацию государственных организаций, порядок их преобразования в иные некоммерческие организации в целях оптимизации бюджетной сети.

Доля доходов проекта федерального бюджета в ВВП в 2005 году сокращается до 17,8% по сравнению с ожидаемым в 2004 году уровнем (20,4% ВВП), при этом объем доходов проекта федерального бюджета в 2005 году в реальном выражении (здесь и далее – с учетом индекса-дефлятора ВВП – 109,2%) составит 111% законодательно утвержденного уровня и 92,6% ожидаемого уровня 2004 года.

Доходы проекта федерального бюджета на 2005 год без учета перечислений по единому социальному налогу (далее – ЕСН) предусматриваются в объеме 3059,5 млрд. рублей и составят 16,3% к ВВП, что ниже ожидаемой оценки в 2004 году (17,6% ). Номинальный рост доходов федерального бюджета без учета ЕСН в 2005 году к ожидаемому исполнению 2004 года составит 7,9% , при этом в реальном выражении они сохраняются на уровне 98,8% .

В целом уровень проектируемых доходов федерального бюджета в 2005 году обусловливается прогнозируемым падением мировых цен на нефть с 31,2 доллара США за баррель в 2004 году до 28 долларов США за баррель в 2005 году, перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также проведением налоговой реформы, направленной на снижение налоговой нагрузки на экономику.

Поступления ЕСН в доход федерального бюджета в 2005 году предусматриваются в размере 266,5 млрд. рублей и снижаются по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2004 год на 171,7 млрд. рублей, или на 39,2% , а по сравнению с ожидаемым поступлением в 2004 году - на 188,5 млрд. рублей, или на 41,4% .

Сокращение поступлений прогнозируется в результате снижения с 2005 года максимальной ставки ЕСН с 35,6% до 26% и ставки единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, с 14,0% до 6% .

В представленных материалах к законопроекту отсутствуют обоснования и расчеты по поступлению ЕСН, что не позволяет оценить обоснованность величины поступлений ЕСН, предусмотренной в законопроекте.

Снижение в 2005 году эффективной ставки ЕСН ведет к сокращению объема его поступлений в федеральный бюджет. При потребности в средствах на выплату базовой части трудовой пенсии в 2005 году в сумме 341,17 млрд. рублей поступления данного налога не обеспечивают в полном объеме финансирование расходов на указанные цели и требуют привлечения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в сумме 74,67 млрд. рублей.

Следует также учитывать, что в 2005 году дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, связанный с финансированием страховой части трудовых пенсий, составит 82,9 млрд. рублей. На его покрытие предусматривается направить значительную часть финансового резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. В последующий период указанные возможности по обеспечению данных выплат будут снижаться, что, соответственно, потребует для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации привлечения дополнительных средств федерального бюджета в 2006 году в сумме 144,6 млрд. рублей, в 2007 году - 192,3 млрд. рублей.

Поддерживая меры, направленные на сокращение налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, Счетная палата в то же время полагает, что перераспределение доходов бюджетной системы Российской Федерации в пользу негосударственного сектора экономики должно сопровождаться эффективными мерами государственной политики, стимулирующими направление доходов, остающихся в распоряжении налогоплательщиков из-за снижения налоговой нагрузки, не на расширение спроса на потребительский импорт и увеличение оттока капитала за рубеж, а на увеличение инвестиций, обеспечивающих повышение эффективности функционирования производственной и социальной инфраструктуры.

В структуре доходов федерального бюджета в 2005 году доля налоговых доходов занимает 67,1% , включая ЕСН (8%), что ниже утвержденного показателя на 2004 год - 91,5% (при ЕСН – 16%), а неналоговые доходы составляют 32,9% по сравнению с 8,5% в 2004 году.

Налоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год, включая ЕСН, предусматриваются в объеме 2232,7 млрд. рублей, что по сравнению с оценкой их ожидаемого поступления в 2004 году составит 101,3%, при этом доля налоговых доходов в ВВП снижается с 13,7% по ожидаемому исполнению 2004 года до 11,9% в 2005 году.

При формировании налоговых доходов проекта федерального бюджета на 2005 год учтены принятые изменения налогового законодательства в части снижения максимальной ставки ЕСН с 35,6% до 26% , увеличения федеральной ставки налога на прибыль на 1,5 процентного пункта, применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость в отношении реализации нефти (включая стабильный газовый конденсат) и природного газа на территорию государств – участников СНГ, увеличения ставки налога на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) на нефть с 347 рублей за тонну до 419 рублей за тонну, на газ - со 107 рублей за тыс. куб. метров до 135 рублей за тыс. куб. метров и других изменений, а также принятые изменения бюджетного законодательства в части централизации в федеральном бюджете 95% НДПИ на нефть и газовый конденсат и в полном объеме водного налога, децентрализации поступлений единого сельскохозяйственного налога.

В 2005 году существенно меняется состав доходов, формирующих налоговые доходы федерального бюджета, из которого исключаются налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, а также лицензионные и регистрационные сборы. В 2005 году сократится доля налога на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, реализуемые на территории Российской Федерации (далее – НДС), до 31,9% (32,5% по ожидаемому исполнению в 2004 году), доля НДПИ составит 20,8% (17,8%) и налога на прибыль организаций - 11,6% (8,4%).

Динамика основных налоговых доходов в 2005 году характеризуется ростом налога на прибыль организаций на 39,6% по сравнению с поступлениями, ожидаемыми в 2004 году, что объясняется в первую очередь увеличением федеральной ставки налога на 1,5 процентного пункта. НДС проектируется со снижением на 0,3% по сравнению с ожидаемым исполнением в 2004 году. В результате увеличения ставки НДПИ на нефть и природный газ, а также его централизации в федеральном бюджете при планируемом снижении цены на нефть марки Urals в 2005 году прирост поступлений НДПИ в 2005 году ожидается на уровне 18,4% , акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, – на 10,6%.

Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2005 год предусмотрены в объеме 1093,4 млрд. рублей, что на 3,9% выше ожидаемого поступления в текущем году в сопоставимом виде. Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов проекта федерального бюджета увеличится в 2005 году до 32,9% по сравнению с 8,5%, утвержденными в 2004 году. Указанное увеличение обусловлено включением в состав неналоговых доходов таможенных пошлин, в результате чего доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в структуре неналоговых доходов в 2005 году проектируется в размере 84,1% .

Счетная палата обращает внимание на имеющиеся резервы увеличения доходов федерального бюджета в 2005 году за счет:

– налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, на 0,46 млрд. рублей вследствие увеличения налогооблагаемой прибыли в результате введения порядка взимания НДС по принципу “страна назначения” при экспорте нефти и природного газа на территории государств - участников СНГ;

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов на 1,1 млрд. рублей с учетом 100% собираемости налога и прогнозного объема общедопустимых уловов на 2005 год;

– вывозных таможенных пошлин на нефть и на нефтепродукты на 7,0 млрд. рублей в результате уточнения средней ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;

– дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, на 13,5 млрд. рублей в результате уточнения доли начисления дивидендов по итогам 2004 года и взыскания дивидендной задолженности;

– доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 0,8 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по арендной плате;

– доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, федеральных государственных унитарных предприятий на 1,0 млрд. рублей в результате взыскания задолженности по перечислению части прибыли ФГУП перед федеральным бюджетом;

– аккумулирования в федеральном бюджете 1,0 млрд. рублей в результате реализации процедур банкротства;

– учета в полном объеме доходов от деятельности совместного предприятия “Вьетсовпетро” в составе доходов федерального бюджета - на 628,8 млн. рублей;

– доходов от проведения аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла в размере 91,6 млн. рублей.

Важной задачей бюджетной политики в области расходов, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2005 год, является повышение эффективности управления бюджетными ресурсами, обеспечение их целевой направленности в соответствии с установленными на 2005 год приоритетами социально-экономической политики.

При формировании проекта федерального бюджета на 2005 год учтено следующее перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с принятым законодательством в части межбюджетных отношений:

– увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на региональный уровень расходных обязательств по предоставлению профессионально-технического образования, дошкольного и общего образования; по обеспечению пожарной безопасности; а также в связи с отменой установленных федеральным законодательством части федеральных мандатов (льгот для ветеранов труда, тружеников тыла, граждан, пострадавших во время репрессий, обязательств по финансированию детских пособий) и передачей полномочий по установлению соответствующих льгот и пособий субъектам Российской Федерации;

– уменьшение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в результате передачи на федеральный уровень обязательств по финансированию лесоохранных и лесовосстановительных, водоохранных мероприятий, ремонту и содержанию гидротехнических сооружений, обеспечению мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, выплате субсидий сельхозтоваропроизводителям; по финансированию высшего образования, переподготовке кадров и повышению квалификации, санитарно-эпидемиологическому надзору, регистрации актов гражданского состояния; полномочий по проведению призывной компании; а также по финансированию льгот (пособий) для инвалидов, ветеранов (кроме ветеранов труда и тружеников тыла) и Героев СССР и России.

Перераспределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации характеризуется рядом нерешенных проблем.

Проектируемое в 2005 году снижение объемов финансирования федерального бюджета в связи с передачей расходных обязательств между уровнями бюджетной системы не обеспечено принятием соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации по определению перечня объектов здравоохранения и культуры, финансирование которых остается за федеральным бюджетом.

Не определен порядок передачи собственности на указанные объекты, не определены меры по поддержанию функционирования передаваемых объектов социальной сферы на переходный период до решения вопроса об источниках их финансирования в 2005 году, не разработаны меры по обеспечению продолжения обучения учащихся и студентов в образовательных учреждениях в случае отсутствия необходимого финансирования при передаче их на иной уровень бюджетной системы.

Необходимо до начала 2005 года принять законы субъектов Российской Федерации о реформировании системы льгот в отношении ветеранов труда, тружеников тыла и пострадавших от политических репрессий, а также пособий семьям, имеющим детей. При этом уровень компенсаций и льгот указанным категориям населения в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не может быть снижен, что обусловливает необходимость выделения соответствующих объемов средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации.

В прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год предусматривается равенство доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации при профиците федерального бюджета в объеме 278,1 млрд. рублей.

При этом просроченная кредиторская задолженность субъектов Российской Федерации на 1 июля 2004 года составила 122,5 млрд. рублей, в том числе на оплату труда с начислениями – 32,4 млрд. рублей и трансферты населению – 12,2 млрд. рублей. За последние годы увеличились долговые обязательства регионов с 217,7 млрд. рублей на 1 января 2003 года до 278,7 млрд. рублей на 1 января 2004 года.