Понятие, состав, классификация, формы и роль государственного долга

Долговыми обязательствами являются кредиты, полученные Правительством РФ, государственные  займы, осуществленные посредством  выпуска ценных бумаг от его имени, другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.

Таким образом, классификация государственных  займов представляет собой классификацию  всех элементов государственного долга. Однако широкое распространение  в российской экономике практики неисполнения государством своих финансовых обязательств перед субъектами экономики требует сформулировать расширенное понятие государственного долга как суммы всех неоплаченных финансовых обязательств государства с процентами, начисленными на них к определенному моменту времени. С учетом этой формулировки классификация государственных займов будет более полной.

Внешний долг состоит из задолженности прошлых  лет и вновь возникающей задолженности. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые не могут превышать 30 лет.

Обслуживание  государственного долга выражается в осуществлении операций по размещению долговых обязательств, их погашению  и выплате по ним процентов. Эти  функции осуществляет Центральный  Банк РФ. Затраты по обслуживанию государственного долга производятся за счет бюджета РФ.

Огромный  государственный долг Российской Федерации, как внутренний, так и внешний, отражает экономический и финансовый кризис в стране. В этих условиях РФ может использовать рефинансирование государственного долга, то есть погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Контроль  состояния государственного внутреннего  и внешнего долга и использования  кредитных ресурсов возлагается  на Счетную палату РФ.

Государственные займы, которые составляют государственный долг, могут быть классифицированы по ряду следующих признаков.

1) По  месту размещения займы могут  быть подразделены на внешние  и внутренние1. Внешние займы —  это обязательства государств  перед нерезидентами, а внутренние  — это обязательства государств перед резидентами. В течение длительного времени в СССР разделение государственных займов на внешние и внутренние проводилось не на основе резидентства кредитора, а на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним займом считался заем, произведенный и номинированный в иностранной валюте, а внутренним – нормированный в национальной валюте. Растущий уровень глобализации современной экономики и допуск нерезидентов на рынок рублевых обязательств обусловили переход от критерия валютирования к критерию резидентства кредитора;

2) По  способу обращения займы подразделяются  на рыночные и нерыночные2. Рыночные  займы — это займы, оформленные  в такие ценные бумаги, которые  свободно обращаются и перепродаются  после их первичного размещения  на рынке. В промышленно развитых странах доля таких займов составляет до 70% от всех долговых обязательств государства. Нерыночные государственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже, Основная цель, которую преследует эмитент, выпуская в обращение нерыночные бумаги, — привлечение в качестве кредитных ресурсом мелких сбережений населения. Выпуская такие ценные бумаги, правительства промышленно развитых стран оказывают влияние на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, поскольку нерыночные ценные бумаги государства выступают альтернативой вложению средств на депозиты частных кредитных учреждений;

3) По  сроку заимствования средств  займы могут быть подразделены  на краткосрочные (со сроком  обращения бумаг продолжительностью  до 1 года), среднесрочные (со сроком  обращения бумаг от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (со сроком обращения бумаг свыше 5 лет);

4) По  способу обеспечения возвратности  кредитных ресурсов займы делятся  на закладные и беззакладные3. Закладные займы отражают один  из основных принципов кредитования  – материальной обеспеченности  — это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом (каким-либо имуществом). К данному способу получения заемных средств прибегает заемщик, надежность которого в глазах потенциальных кредиторов недостаточна, поэтому он вынужден предоставлять дополнительные гарантии возвратности средств. Беззакладные займы — займы, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком.

5) По  уровню эмитента в трехуровневой  финансовой системе России государственные  займы могут быть подразделены  на федеральные, региональные  и местные.

Государственные займы выпускаются центральными органами управления. Поступления по ним направляются в Государственный бюджет. Государственные займы являются добровольными.

Местные займы выпускаются местными органами управления и направляются в соответствующие  местные бюджеты;

6) По  форме выплаты дохода государственные  займы можно разделить на следующие виды4:

- процентные  займы, доход по которым устанавливается  в форме фиксированного процента  от номинала. При этом может  устанавливаться как твердо фиксированная  на весь период займа ставка, так и плавающая, то есть  такая, которая изменяется в зависимости от различных факторов, прежде всего от спроса и предложения на кредитном рынке. Выплаты процентного дохода осуществляется на купонной основе. Она может проводиться ежегодно, раз в полугодие, ежеквартально. Такой тип займа является основным, так как именно в процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах;

- дисконтные  займы, они характерны тем,  что государственные ценные бумаги  приобретаются с определенной  скидкой, а погашаются по номинальной стоимости. Данная разница представляет доход кредитора. На таких ценных бумагах отсутствуют купоны, поэтому их еще называют облигациями с нулевым купоном.

- выигрышные  займы, доход по которому осуществляется  на основе тиражей выигрыша. Доход таким образом, получают не все кредиторы, а только, те чьи облигации выиграли. Такие займы наименее привлекательны для инвестора, поскольку не предоставляют гарантированного дохода к определенному моменту времени;

- индексационные  займы, доход по которым выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг.

Кроме того, в качестве меры, стимулирующей  инвестиции в государственные ценные бумаги, органы власти и управления государства могут установить льготы по налогообложению доходов, полученных от государственных ценных бумаг;

7) По  принципу наличия обязанности  заемщика соблюдать сроки погашения  займа обязательства, эмитированные  заемщиком, можно разделить на  обязательства без права досрочного  погашения и обязательства с правом досрочного погашения5. Выпуск обязательств с правом досрочного погашения означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств. Такое право может быть выгодно эмитенту в случае значительного снижения стоимости заемных ресурсов на рынке ссудного капитала. В таком случае эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, и за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. При этом достигается экономия средств, направляемых на обслуживание долга. А в случае если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупа своих долговыx обязательств и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду;

8) По  способу погашения задолженности  займы разделяют на две категории:  займы, подлежащие оплате единовременно,  и займы, подлежащие оплате  частями6. При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения: погашение равными долями на протяжении оговоренного срока; погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (такая форма наиболее удобна, в случае если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта. Соответственно по мере реализации инвестиционного проекта идет и рост поступлений oт объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств); погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока;

9) По  способу определения предлагаемого  инвестору дохода эмитент может  предложить займы с постоянным  фиксированным уровнем дохода, а  также займы с переменным уровнем  дохода. Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту заранее известную стоимость обслуживания долга. Однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностях прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов. Эта проблема возникает, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке. «Страховкой» для инвесторов в подобной ситуации и выступает заем с переменным уровнем дохода, который зависит от какого-либо экономического индикатора, например, ставки по межбанковским кредитам в стране;

10) По  направлениям использования заемных  средств займы могут быть подразделены на целевые и нецелевые7. Средства, привлеченные по целевым займам, должны быть использованы только для финансирования конкретных программ. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансирование текущей задолженности или на другие нужды согласно решению уполномоченных органов власти и управления.

Государственный долг требует особенного контроля. Этот контроль распространяется как  на привлечение заемных средств, так и на их погашение.

Выпуск  государственных займов основывается на следующих условиях:

– наличие  кредиторов, у которых есть временно свободные средства;

– доверие  кредиторов государству;

– заинтересованность кредиторов в предоставлении займов государству;

– возможность  государства своевременно и полностью  возвратить долг и выплатить доход.

Источниками погашения государственных займов могут выступать:

– доходы от инвестирования заемных средств  в высокоэффективные проекты;

– дополнительные поступления от налогов;

– экономия средств от сокращения расходов;

– эмиссия  денег;

– привлечение  средств от новых займов (рефинансирование долга).

Привлечение займов должно основываться на двух принципах: минимизация стоимости займа  и установление стабильности государственных ценных бумаг на финансовом рынке.

Делая выводы, можно сказать, что государственный  долг представляет собой совокупность достаточно разнообразных форм и  методов финансовых отношений.

 

1.2 Особенности субфедерального,  внутреннего государственного долга

 

Рынок субфедеральных займов на сегодняшний  день является одним из наиболее бурно  развивающихся сегментов рынка  российского государственного долга. По уровню надежности он занимает второе место после рынка федеральных  облигаций, по уровню доходности — первое. В то же время он отличается относительно низким уровнем ликвидности для большинства регионов. Это связано как с внешними по отношению к займам факторами, такими как неопределенность политической и социально-экономической ситуации в стране и регионе, несовершенство налогового законодательства и т.д., так и с недостатками в конструкции самих займов (отсутствие учета всех групп потенциальных инвесторов, просчеты в определении оптимального срока обращения эмитируемых ценных бумаг и т.д.). Политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне имеет существенные отличия от политики управления федеральным долгом. Они обусловлены отсутствием фактора внешнего давления со стороны международных кредитных организаций, а также зависимостью регионов от позиции федеральных органов власти по вопросам субнациональных заимствований.

Еще одной  причиной, обусловливающей особенности  управления субфедеральным долгом, является наличие определенной конкуренции  между регионами. Она возникает  в силу того, что для потенциальных инвесторов важную роль играет не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но и экономическая привлекательность осуществляющего его региона. Таким образом меры, направленные на поддержание высокого инвестиционного рейтинга последнего, фактически являются одной из составных частей управления субфедеральным долгом. Организация управления государственным долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты РФ так же оформляют свои обязательства в виде облигационных и вексельных займов. Инструментами их осуществления на субфедеральном уровне являются облигации субъектов РФ, евробонды и векселя8.

Контроль  за выпуском субфедеральных займов осуществляет Министерство финансов РФ, а также законодательные и исполнительные органы власти региона-эмитента.

Субфедеральные  займы могут быть классифицированы: по направлениям использования заемных  средств — на целевые и нецелевые; по валюте займа — на внутренние и внешние. Привлеченные в результате осуществления целевых займов средства используются для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, идут на покрытие текущих бюджетных расходов или дефицита бюджета, а также для рефинансирования текущей задолженности. В нашей стране преимущество имеет нецелевое заимствование средств, например, в 1998 г. только Москва и Санкт-Петербург привлекали средства под конкретные инвестиционные проекты.

Разделение  субфедеральных займов на внутренние и внешние до недавнего времени было основано на закрепленном в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ праве субъектов РФ, не получавших финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, осуществлять внешние заимствования. Однако в августе 2000 г. был принят Федеральный закон, отменивший это право.

Несмотря  на принятие данного закона, право  выхода субъектов РФ на внешний кредитный  рынок является сегодня одним  из наиболее спорных вопросов. В  частности, высказывается мнение, что  в условиях дефицитности большинства региональных бюджетов было бы нецелесообразным лишать их одного из существенных источников доходных поступлений. Более разумным представляется изменение системы контроля за объемом заимствований.

В мировой  практике существует несколько схем контроля за субнациональными заимствованиями9:

рыночный  контроль, при котором регионы  не имеют легальных ограничений  по своим заимствованиям и не подконтрольны  по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые  региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта;