Пенсионная реформа в РФ

Прогнозы разных специалистов или организаций будут отличаться из-за различий в алгоритмах и различий в актуарных предположениях. Без конкретизации алгоритмов расчета и актуарных предположений прогнозные величины понять невозможно.

Для полноценного анализа различных вариантов реформирования пенсионной системы необходимо наличие нескольких конкурирующих центров разработки пенсионной реформы, по крайней мере, на этапе "выработки консолидированного сценария развития пенсионной системы Российской Федерации". Отбор рекомендуемых решений из широкого набора возможных альтернатив должен проводиться на основе актуарного прогнозирования. Об этом сказано в тексте доклада, но, к сожалению, не видно из процитированного вывода. Наличие в указанных центрах своих собственных моделей пенсионной реформы позволит проверить зависимость результатов моделирования не только от актуарных предположений, но и от алгоритмов модели.

В основе реформы 2002 г. лежал ряд принципиальных актуарных предположений <8>, не выдержавших проверки временем. В частности:

1) из предположения о неизменности пенсионного возраста до 2050 г. следовало, что падение коэффициента замещения будет настолько велико, что проблемы будущих пенсионеров можно и нужно решать даже за счет нищих пенсионеров 2002 г.;

2) предположение о том, что доходность инвестиций будет превышать скорость роста зарплаты на 4%, послужило основанием для введения накопительной пенсии как средства улучшения положения пенсионеров достаточно отдаленного будущего.

--------------------------------

<8> Подробнее см.: А.Л. Лельчук. Начать сначала (к вопросу о новой пенсионной реформе) // Финансы. N 10. 2010.

Оба эти предположения в настоящее время подвергаются обоснованным сомнениям, в том числе авторами доклада. При проведении новой пенсионной реформы актуарным предположениям должно быть уделено особое внимание; в их подготовке должны участвовать ведущие специалисты в соответствующих областях: демографии, макроэкономики, инвестиций и т.д.

В докладе рассмотрен широкий круг вопросов, которые необходимо проанализировать при разработке новой пенсионной реформы. Тем не менее он далеко не исчерпывающий; на взгляд автора, постановка задачи должна быть существенно расширена.

Не вызывает сомнений, что при подготовке новой пенсионной реформы необходимо в полной мере учесть опыт предыдущей. А из этого опыта следует несколько очевидных положений.

Во-первых, не нужно спешить. Реформа 2002 г. была проведена в спешке: была задана целевая дата проведения реформы; сроки были успешно соблюдены.

Во-вторых, цели и задачи пенсионной реформы должны быть предметом дискуссии и сформулированы в явном виде. Примером четкой формулировки целей и задач является, в частности, шведская пенсионная реформа <9>.

--------------------------------

<9> Palmer E. (2000). The Swedish pension reform model: Framework and issues, World Bank Pension Primer, Washington D.C.

В-третьих, нужно очень тщательно подходить к подготовке актуарных предположений. Предположения должны разрабатываться специально для целей пенсионной реформы. В 2002 г. широко использовались показатели макроэкономического развития страны, подготовленные для иных целей. В частности, в используемом прогнозе Министерства экономического развития и торговли предполагался 3% реальный (сверх инфляции) рост зарплаты, отражавший консервативные предположения о будущем развитии экономики России. Однако с точки зрения оценки эффективности внедрения накопительной пенсионной системы консервативным было бы предположение не о низкой, а о высокой скорости роста зарплаты - чем выше скорость роста зарплаты, тем, при прочих равных условиях, менее эффективна накопительная система. Возражения специалистов о том, что в условиях догоняющего развития зарплата может расти гораздо быстрее, чем предполагалось в прогнозе, во внимание не принимались. На деле после реформы имел место двузначный рост реальной зарплаты.

И наконец, основные решения должны приниматься после моделирования, а не до него. На первый взгляд это настолько очевидное утверждение, что о нем не следовало бы даже говорить. Однако принципиальные решения пенсионной реформы 2002 г., включая основные законодательные акты, были подготовлены до моделирования. Более того, использовавшиеся Пенсионным фондом РФ и Минэкономразвития (МЭРТ) модели долгосрочного развития пенсионной системы страны были разработаны позже основных законодательных актов.

6. Новые правила для расчета пенсии

Снижение налоговой нагрузки на бизнес приведет к уменьшению страховых пенсионных взносов и, следовательно, поступлений в Пенсионный фонд. Чтобы обеспечить выплату пенсий, Минздравсоцразвития России предлагает изменить формулу, по которой происходит начисление пенсии.

Эквивалентный принцип

Правительство РФ в 2014 г. начнет новую пенсионную реформу. Минздравсоцразвития России считает необходимым вернуться к формуле индивидуального коэффициента, которая существовала до 2002 г., но в модернизированном виде.

Сейчас пенсии рассчитываются по формуле, заложенной реформой 2002 г. Это так называемый эквивалентный принцип. Его суть: все страховые взносы, внесенные в пенсионную систему в течение трудовой жизни работника, суммируются, а итоговая сумма делится на утверждаемый правительством показатель - ожидаемый период выплаты пенсии в месяцах (раньше специалисты называли его более грубо - "срок дожития"). Сейчас он составляет в России 204 месяца, прогноз к 2013 г. - 228 месяцев. Такая "прямая" формула, по замыслу авторов реформы, во-первых, максимально упрощала все расчеты и была понятна работникам. Во-вторых, должна была стимулировать их зарабатывать больше и платить страховые взносы целиком со всего заработка, то есть отказаться от получения "серой" зарплаты.

Позже у такого подхода проявились существенные недостатки. Для людей с очень большими заработками пенсии, рассчитанные без каких бы то ни было ограничителей сверху, должны быть очень большими. Можно сравнить с банковским депозитом - если сумма на счете достаточно велика, на проценты, снимаемые ежемесячно, можно жить. Если сумма маленькая - и выплаты будут минимальны. Но в пенсионной системе, которая должна не только соблюдать принцип справедливости, но и в известной степени защищать социально слабых людей, такой подход вряд ли оправдан.

Еще один вопрос - пенсии определенных групп пенсионеров, обязательства государства перед которыми оказались выше, чем их взносы в пенсионную систему (пенсионеры-досрочники, инвалиды, граждане, получающие пенсию по потере кормильца, и т.д.).

Кроме того, вывести заработки из тени с помощью самих работников не удалось. Большинство, получая зарплату в конверте, о размере будущей пенсии не задумывается.

Тонкости расчета

До последнего времени Минздравсоцразвития России сохраняло кардинальный принцип расчета пенсий, но с помощью разных дополнений и исправлений пыталось нивелировать негативные моменты. Например, был введен годовой "потолок" заработка, с которого взносы берут, а все заработки сверх установленного предела от взносов освобождают, но и при начислении пенсии не учитывают. Тем самым была решена проблема "сверхвысоких" пенсий.

После требования Президента вновь снизить нагрузку на бизнес Минздравсоцразвития России пришлось искать кардинально иные варианты сбалансирования пенсионной системы, поскольку добиться этого в действующей конфигурации пенсионной системы невозможно.

Предложение Минздравсоцразвития России радикальное: модернизировать формулу индивидуального коэффициента, которая существовала до 2002 г. Напомним, индивидуальный коэффициент работника, которому рассчитывают пенсию, равен отношению его заработка к средней зарплате по стране. Кроме того, в новой формуле будет учитываться стажевый коэффициент - от 0,55 при минимально требуемом стаже до 0,75.

В новой формуле пенсии привяжут к зарплатам и не будут индексировать по инфляции. Полные пенсионные права даст трудовой стаж около 30 лет. При этом взносы станут меньше, но платить их придется со всего заработка.

Кроме того, в ней будет учитываться стажевый коэффициент - от 0,55 до 0,75. Причем 0,55 - эта та ставка стажевого коэффициента, которая должна быть установлена при минимально требуемом стаже. Стажевый коэффициент умножается на соотношение индивидуального среднего годового заработка к среднему годовому заработку по стране. Это соотношение обеспечивает постоянную актуализацию размера пенсии, что сегодня Минздравсоцразвития России вынуждено делать путем апрельской индексации расчетного пенсионного капитала.

Международная организация труда в известной 102-й конвенции о коэффициенте утраченного заработка в размере 40% указывает на минимальный стаж - 30 лет. Пока размер стажа - это вопрос обсуждения. Каждый год стажа сверх минимально требуемого даст прибавку к стажевому коэффициенту - 0,01, ниже минимального - уменьшение на 0,01.

Третий элемент новой формулы - это средний заработок текущего года. Он будет меняться ежегодно для проведения индексации размера пенсии, чтобы после назначения размер пенсии не устаревал.

Четвертый элемент новой формулы - сложный интегрированный коэффициент, который будет учитывать демографическую и макроэкономическую нагрузку. Он будет считаться каждый год актуарным образом, то есть методами математической статистики. Этот коэффициент при расчете пенсий учитывают в своих пенсионных формулах все ведущие страны.

В связи с этим определим основные различия между старой пенсионной системой и новой.

Новая формула

1. В новой модели расчета пенсий заработная плата работника будет учитываться в полном объеме и на протяжении всего трудового стажа. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства. Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной - между группами с различным уровнем дохода.

2. Новая пенсионная модель в большей мере является страховой моделью, в которой размер пенсии зависит от размера заработной платы.

3. Новая модель, так же как и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от старой она основана на персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом на счетах граждан будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать в Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.

4. Новым пенсионным законодательством установлены и новые нормы по трудовому стажу. Минимальный стаж для получения базовой пенсии будет составлять 5 лет. В существующей модели отработанными годами определялось, какой процент от учитываемой зарплаты может получить в виде пенсии работник. Согласно новой модели основной показатель, который будет определять размер пенсии, - сумма рублей на лицевом счете. Сумма эта будет во многом зависеть от количества отработанных лет. Чем больше лет, тем больше пенсионный капитал и больше пенсия.

5. В новой пенсионной модели предложена принципиально новая схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФР.

Сомнения и рассуждения

Предлагаемая формула сложна лишь на первый взгляд, но она корректирует обязательства в зависимости от изменяющейся макроэкономической и демографической ситуации и не позволяет принимать необоснованных обязательств, которые не обеспечиваются страховыми взносами, а также упрощает для граждан расчет пенсий.

И прежде всего новая формула позволит брать страховые взносы со всего заработка и снизить тариф, а в конечном счете выйти на сбалансированную пенсионную систему по доходам и расходам.

В Минздравсоцразвития России признают, что альтернативных вариантов снижения нагрузки на Пенсионный фонд придумать не могут. Но подчеркивают, что это пока лишь предложения, которые обсуждались в узком кругу экспертов и не согласовывались ни с одним из профильных министерств и ведомств.

Очевидно, что такие кардинальные перемены в пенсионной системе требуют широкого профессионального и общественного обсуждения. Пока же Минздравсоцразвития России надеется, что в окончательном виде его предложения будут сформулированы к сентябрю-октябрю. И еще минимум год понадобится для разработки и принятия нового пенсионного закона.

Рассчитать сейчас, каким образом инициативы Минздравсоцразвития России изменят с 2014 г. размеры пенсий и условия их получения, пока невозможно: в формуле Минздравсоцразвития России пока слишком много недостающих составляющих. Однако из объяснений министерства ясно, что пенсии будут более дифференцированными, ставка платежа в Пенсионный фонд станет ниже, а платеж со всей суммы заработка в первые годы работы системы увеличит кумулятивную нагрузку на работодателей даже в сравнении с нынешними 34% ставки социальных платежей.

7. Литература

1. "Налоговая политика и практика", 2010, N 5

2. "ЭЖ-Юрист", 2011, N 27

3. "Финансы", 2011, N 5

4. Аналитический доклад «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса». http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/insurance/6

43