Основы бюджетного устройства и построение бюджетной системы РФ

     В соответствии с Федеральным законом  от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений» состав принципов бюджетной  системы РФ дополнен принципом равенства  бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Он означает определение бюджетных  полномочий органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых  доходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с  едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ, органами государственной  власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу  РФ, являются недействительными.

     Функционирование  бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ», Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами (решениями) представительных органов власти субъектов РФ (представительных органов местного самоуправления) о региональных (местных) бюджетах на соответствующий год.

     Основы  бюджетного устройства РФ заложены в  Конституции РФ, которая определяет федеративное устройство РФ, полномочия и предметы ведения Российской Федерации  и субъектов РФ, в том числе  в вопросах организации бюджетных  отношений. При этом декларируется  равенство прав всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В  Конституции РФ разграничиваются полномочия федеральных органов власти и  органов власти субъектов РФ, определяются совместные бюджетные и налоговые  полномочия. В частности, в ведении  федеральных органов государственной  власти находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные  фонды регионального развития, федеральный  бюджетный процесс, федеральное  бюджетное и налоговое законодательство, федеральная государственная собственность  и управление ею[16].

     В совместном ведении находятся: установление общих принципов налогообложения  и сборов в РФ, разграничение государственной  собственности, вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами. Вне пределов ведения  федеральных органов власти и  их полномочий по предметам совместного  ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они  обладают правом самостоятельно формировать  и исполнять свои бюджеты, осуществлять бюджетный процесс, иметь свое бюджетное  и налоговое законодательство. Кроме того, Конституцией РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Эти положения Конституции РФ создают основу для индивидуально-договорных отношений федерального центра и регионов.

     Основным  правовым актом, определяющим основы и  механизм функционирования бюджетной  системы РФ является Бюджетный кодекс РФ, при создании которого сделана попытка объединения ранее действующего законодательства с учетом современных условий развития бюджетных отношений. При этом большинство нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, с принятием и введением Бюджетного кодекса РФ либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ.

     Бюджетным кодексом РФ определены границы бюджетных  правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а  также бюджетов государственных  внебюджетных фондов, осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также  осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного законодательства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также Указов Президента РФ, нормативных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления[10]. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечить единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечивость законодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.

     Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование  бюджетных отношений в вопросах:

     - определения бюджетной системы РФ, установления принципов и основ ее функционирования;

     - формирования доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ;

     - определения принципов организации межбюджетных отношений;

     - обеспечения сбалансированности бюджетов и создания основ управления государственным и муниципальным долгом;

     - определения участников бюджетного процесса и разграничения их полномочий;

     - регламентации процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней;

     - организации государственного и муниципального финансового контроля;

     - определения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

     Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом РФ заложены основы разграничения доходов  между бюджетами в части определения  перечня федеральных, региональных (налогов субъектов РФ) и местных  налогов. Эти законодательные акты позволяют определить состав собственных  доходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ. Состав регулирующих доходов определяется ежегодно принимаемыми законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год.

     Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», не утратившие силу с принятием Бюджетного кодекса РФ, регулируют финансовые аспекты функционирования местного самоуправления. В данных законах определены взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, состав доходов местных бюджетов, расходов местных бюджетов исходя из перечня вопросов местного значения, принципы организации межбюджетных отношений (между субъектами РФ и муниципальными образованиями), создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, основы выпуска и размещения муниципальных займов.

     Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной  классификации Российской Федерации» обеспечивает соблюдение принципа единства бюджетной системы РФ, определяя  группировку доходов и расходов бюджетов, а также источников финансирования их дефицитов в целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

     Несмотря  на то что в последнее десятилетие проделана огромная работа в части создания бюджетного законодательства, адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и построения федеративного государства, процесс реформирования бюджетного законодательства продолжается. Основным его направлением является совершенствование отношений между бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации принципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие организацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма[7].

     Бюджетный федерализм является формой организации  бюджетных отношений, позволяющей  органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов федерации  и муниципальных образований  в условиях реальной самостоятельности  всех бюджетов, входящих в бюджетную  систему. К его основным принципам относятся: сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации; четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.

     В Российской Федерации указанные  принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень  централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность  подавляющего большинства региональных и местных бюджетов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высокой доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не предполагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи и др.

     В целях преодоления указанных  недостатков и совершенствования  взаимоотношений между бюджетами  разных уровней принята и реализуется  Программа развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Основными  задачами Программы являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных  полномочий между органами государственной  власти разных уровней и органами местного самоуправления; разграничение  на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регионов и  муниципальных образований; повышение  качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

     Решение этих задач предъявляет высокие  требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений  между бюджетами разных уровней[5]. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма. 
 
 
 
 
 
 

3. Межбюджетные  отношения: современная  ситуация,

проблемы  и пути их решения 

     Все бюджеты, входящие в бюджетную систему  страны, взаимодействуют в рамкахмежбюджетных отношений.

     Межбюджетные  отношения – это отношения  между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные  с  формированием  и исполнением  соответствующих  бюджетов.

     Межбюджетные  отношения основываются на следующих принципах:         

     -        распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным

     уровням бюджетной системы РФ;